Serviço Europeu de Ação Externa, o estágiario da União Europeia ?

A União Europeia enquanto agregado de vários países europeus cujo objetivo é tornar o continente mais forte, mais coeso, mais estável e sobretudo, criar uma identidade, não poderia deixar de adotar uma política externa, pois se antes este organismo fora criado para promover relações externas com outros países, na atualidade é possível autonomizar a U.E dos seus Estados – Membros e concluir que a U.E tem agora a sua própria agenda externa. No início deste projeto de integração das comunidades europeias, as políticas internas seriam valorizadas, de modo a criar uma instituição de bases bem sólidas, tendo sempre em vista a sua afirmação no panorama internacional, como sujeito de Direito Internacional, consagrando-se expressamente a sua personalidade jurídica no Tratado de Lisboa ⁽¹⁾. A U.E é hoje um dos principais agentes das relações internacionais, tendo um papel ativo e importante nos principais domínios, como a economia, política, ambiente, e na proteção de direitos da pessoa humana. Atualmente é fácil reconhecer que a União Europeia marcou posição na condução de importantes decisões internacionais, e é importante perceber como se deu a evolução da sua política externa, embora de forma sucinta.

A evolução fez-se de forma pautada, começando no patamar económico, com o Tratado de Roma ⁽²⁾ ao criar a Comunidade Económica Europeia (CEE), como também a Euratom. A CEE foi desenvolvendo o seu papel de negociador económico, existindo, portanto, contacto com países terceiros. Ainda no âmbito da CEE, foi criada a Cooperação Política Europeia com o objetivo de facilitar a troca de informações entre os membros desta comunidade. O Ato Único Europeu ⁽³⁾ veio reconhecer esta cooperação entre os membros integrantes da CEE como um tratado.

Posteriormente, com o Tratado de Maastricht⁽⁴⁾, é implementada a Política Externa e de Segurança Comum (PESC), constituindo uma das tais bases importantes para o desenvolvimento da posição da U.E no plano internacional. De seguida surge a figura do Alto Representante da PESC⁽⁵⁾, e nos anos seguintes a criação da Política Europeia de Segurança e Defesa(PESD)⁽⁶⁾, onde se consagra o papel da U.E nestes domínios, refletindo-se anos mais tarde (e com a influencia dos ataques do 11 de setembro), na Estratégia Europeia de Segurança, em 2003 para ser preciso, estratégia essa que formaliza uma agenda para a ação externa da U.E. Por fim, e como já referido, a atribuição de Personalidade Jurídica à U.E consagrou também a capacidade de celebrar tratados e de se tornar membro de organizações internacionais. Foi também no Tratado de Lisboa, em 2007, que surge o Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), com a função de ajudar o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiro e a Política Segurança, que aliás, é uma figura nova criada então pelo mesmo Tratado.

Em traços gerais, o Alto Representante, nos termos do artigo 18º/3 do TUE, preside ao Conselho dos Negócios Estrangeiros e assume a vice-presidência da Comissão. Compete-lhe conduzir a política externa e de segurança comum da União na qualidade de mandatário do Conselho. Participa ativamente na Política Externa e de Segurança Comum, contribuindo para o desenvolvimento desta política fazendo propostas ao Conselho e ao Conselho Europeu. Tem também uma função de representação da U.E, no diálogo político com países terceiros, exprimindo a posição da mesma nas organizações internacionais. Herda ainda as atribuições do Alto Representante para a PESC. No que diz respeito a sua relação com o SEAE, esta caracteriza-se pela assistência e apoio que o SEAE presta, de modo a assegurar a coerência e coordenação da ação externa da U.E.
O Serviço Europeu de Ação Externa, como muitas vezes referido⁽⁷⁾, é um “corpo diplomático europeu”, instituído pela decisão 2010/427, de 26 de julho, com base no artigo 27º/nº3 TUE “No desempenho das suas funções, o Alto Representante é apoiado por um serviço europeu para a ação externa. Este serviço trabalha em colaboração com os serviços diplomáticos dos Estados- -Membros e é composto por funcionários provenientes dos serviços competentes do Secretariado-Geral do Conselho e da Comissão e por pessoal destacado dos serviços diplomáticos nacionais. A organização e o funcionamento do serviço europeu para a ação externa são estabelecidos por decisão do Conselho. Este delibera sob proposta do Alto Representante, após consulta ao Parlamento Europeu e após aprovação da Comissão.”, estabelecendo também a competências instituições perante o SEAE e o seu funcionamento, deliberando sob proposta do Alto Representante, após consulta ao Parlamento Europeu e aprovação da Comissão (artigo 27.º, nº 2 e 3, do TUE).
Este corpo diplomático foi construído através de uma fusão de funcionários do Conselho e da Comissão, bem como, por membros dos corpos diplomáticos nacionais dos Estados-Membros (artigo 6.º, n.º 9, da Decisão 2010/427). A sua estrutura é composta por uma administração central organizada em Direções-Gerais e por uma rede de delegações da União em países terceiros e em organizações internacionais (artigos 4.º e 5.º da Decisão 2010/427). As Direções-Gerais são dedicadas:  a domínios de ações temáticas e geográficas, abrangendo todos os países e regiões do mundo; à gestão administrativa, à segurança dos sistemas de comunicação e informação, à gestão orçamental e aos recursos humanos; à gestão de crises e ao planeamento, ao Estado-Maior da União Europeia, e ao Centro de Situação da União Europeia para a condução da PESC. A administração central inclui ainda uma unidade de planeamento estratégico, um serviço jurídico e unidades orgânicas para as relações interinstitucionais, a informação e a diplomacia pública, a auditoria interna e inspeções e a proteção de dados pessoais (artigo 4.º, n.º 3, da Decisão 2010/427)⁽⁷⁾. Relativamente às Delegações, o Tratado de Lisboa juntou as 130 delegações do Conselho já existentes e transformou-as em delegações da UE (ou delegações da União) integrando-as na estrutura do SEAE (artigo 221º do TFEU). As delegações da UE são os “olhos e ouvidos” da União nos países terceiros e organizações internacionais. Concretamente, as principais funções de uma delegação da UE são basicamente funções de representação em juízo e celebração de contratos (artigo 5.º, n.º 8, da Decisão 2010/427); funções de apoio, nomeadamente a outras instituições da U.E no que toca a estabelecer contacto com outras organizações ou países terceiros (artigo 5.º, n.º 7, da Decisão 2010/427); outra função é a de colaborar com os serviços diplomáticos dos Estados-Membros, quer prestando informações necessárias, quer na ajuda dada na proteção dos cidadãos desses Estados Membros que estejam em países terceiros(artigo 5.º, nº 9 e 10, da Decisão 2010/427).  Por fim, e para certificar o trabalho prestado, o Secretário-Geral Executivo do SEAE avalia o funcionamento destas delegações. (artigo 5.º, n.º 5, da Decisão 2010/427). Além destas incumbências, o Serviço Europeu de Ação Externa na condução do seu mandato, é lhe inerente a funções de apoio e assistência. Na tarefa de assistir, esta traduz-se na assistência prestada ao Presidente do Conselho Europeu e ao Presidente da Comissão, fornecendo a estas entidades material preparatório das cimeiras e visitas, concretizando-se, portanto, na pesquisa e divulgação de informação. ⁽⁸⁾ Quanto ao apoio, este é prestado ao Alto Representante, nos seus mandatos, abrangendo, portanto políticas de fundo. Neste domínio, a função do SEAE é inovadora, pois é lhe permitido contribuir com novas ideias e novas políticas de atuação. Estas tarefas enumeradas até agora podem não ser taxativas, visto que no artigo 2º da Decisão, a palavra “designadamente” aponta nesse sentido. Além disso, o Alto Representante, como suprarreferido, é mandatário do Conselho e, o Conselho ao atribuir-lhe funções que não constem explicitamente do TUE, estas poderão vincular também o SEAE, na mediada em que este órgão tem como uma das funções o apoio ao Alto Representante, como já mencionado.

Dado a sua não inclusão no artigo 13ºdo TUE, não é possível considerar o SEAE como uma instituição, (não obstante de ser considerando como tal no considerando 8 da Decisão do Conselho 2010/427/EU). No entanto, atendendo à definição dada pela Decisão do Conselho, este serviço pode ser considerado um órgão (artigo 1º/2 da Decisão 2010/427). Esta definição apresenta ainda o órgão como sendo funcionalmente autónomo, quer isto dizer que, o SEAE exerce as suas funções de forma autónoma, no entanto, não o é a nível de organização. A sua sede encontra-se em Bruxelas, Bélgica.
Ultrapassado o contexto da evolução da ação externa da U.E e a caracterização deste órgão, com a descrição das suas funções, é oportuno introduzir agora a pergunta que me levou a abordar este tema, “O Serviço Europeu de Ação Externa é um verdadeiro serviço diplomático?” Bem, através da descrição do papel que este órgão assume, é possível fazer uma comparação com um precário estagiário, ou seja, este serviço tem potencial para se tornar numa verdadeira instituição, mas por enquanto, limita-se a fazer um trabalho de “secretario”, apesar de poder contribuir com propostas inovadoras. Portanto, poderá ser qualificado como um serviço diplomático ou como um serviço administrativo? Em primeiro lugar, cabe esclarecer o conceito de diplomacia. Este conceito é de difícil definição, dado que este termo é bastante antigo. ⁽⁹⁾ No fundo, e tendo em conta o panorama mundial atual, Diplomacia caracteriza-se como um instrumento da política externa utilizado pelos sujeitos políticos internacionalmente reconhecidos, e cuja atividade compreende uma multiplicidade de domínios, espaços, agentes, processos, métodos e desafios. Contrapondo esta definição com a função especifica, supra descrita, do SEAE, a minha opinião é de que, o Alto Representante é realmente o ator diplomático da U.E, enquanto que o Serviço Europeu de Ação Externa é o seu “estagiário”. O SEAE efetivamente tem um caracter diplomático e poderá até prefigurar uma futura diplomacia europeia, na medida em que dispõe das delegações da U.E, poderá abrir um precedente para que os Estados Membros confiem a este órgão os seus serviços diplomáticos. Além disso, os recursos que estão na disposição do SEAE poderão converter este órgão como o verdadeiro encenador da política externa, dada a sua situação privilegiada com os agentes externos. Todavia, e por enquanto, O SEAE e as suas Delegações, “prestam um serviço de coleta, análise e disseminação de informação, aconselhamento e apoio a todos os membros da família europeia, incluindo os Estados Membros, transformando-se assim “nos olhos, nos ouvidos e na palavra da UE nos terceiros países” ⁽¹⁰⁾. Concluindo a minha opinião, não considero o SEAE um verdadeiro serviço diplomático atualmente, dada que a sua atua na sombra do Alto Representante, mas reconheço que poderá deixar de ser apenas um secretário, um mero intermediário para poder passar a ser “O” verdadeiro agente diplomático da união, e eventualmente, passar a consistir numa instituição.

Antes de terminar o meu post, penso que é interessante analisar o primeiro mandato deste órgão.
Primeiramente, cabe analisar a sua atuação no plano da Direção Geral de Crises e Planeamento, um dos serviços transferidos para o SEAE. Um dos momentos marcantes neste âmbito foi a ocorrência da Primavera Árabe, que adjetiva a onda revolucionária de manifestações e protestos no Médio Oriente, em 2010, e, sendo este órgão relativamente recente à data dessa revolução, o SEAE não consegui coordenação a atuação entre os serviços da U.E, pois, os Estados Membros entraram em divergência à cerca de uma intervenção militar. Além disso, a política externa sobre estas regiões conflituosas é gerida pelo SEAE, mas também pela Comissão. Outro marco importante, e este já com algum sucesso alcançado, foi na mediação de conflitos entre a Sérvia e o Kosovo. No entanto, neste conflito, formalmente, quem chegou à acordo para a resolução destas situações foi a figura, neste caso, da Alta Representante, e mais uma vez, sustento aqui a minha opinião de que o SEAE trabalha nas sombras desta entidade. No entanto, o sucesso desta atuação, foi o acordo conseguido entre Belgrado e Pristina, para cessar confrontos violentos das regiões Balcãs, através de sucessivas reuniões entre representantes de ambas as regiões. Cabe mencionar que a União Europeia recebeu um Nobel da Paz, em 2012, em virtude do papel que foi desempenhado quer pelo SEAE como pela Alta Representante, Catherine Ashton.

Em segundo lugar, a atuação deste órgão no âmbito dos Direitos Humanos é definida pela coordenação entre instituições e delegações europeias e também pela pressão feita aos Estados Membros para que respeitem os seus compromissos, nomeadamente para a defesa dos Direitos Humanos, respeitando estes direitos fundamentais consagrados quer a nível interno, como a nível comunitário. Além disso, a SEAE promove ainda diálogos políticos com países terceiros.

Em terceiro lugar, a sua atuação no combate ao terrorismo, que é concretizada na clarificação da mensagem da U.E contra o terrorismo em várias organizações, tais como as Nações Unidas ou a NATO.

Por último, mas não menos importante, é a sua atuação no que diz respeito à questão dos refugiados. O papel que a SEAE desempenha neste domínio, no fundo, é o de tentar desbloquear políticas migratórias restritivas que alguns Estados Membros implementam. Um exemplo claro, foi o Programa de Estocolmo, em 2009, cujo objetivo foi o desenvolvimento de aspetos internos e externos sobre a migração. Mais uma vez, a SEAE deverá desenvolver a politica de migração juntamente com os Estados Membros e a Comissão, dando o seu ponto de vista, que por sua vez, é construído, não só, mas também, através do dialogo com países terceiros, onde se apura realidades diferentes, e com isso soluções diferentes que podem ser inovadoras, como também convencer esses países terceiros a uma maior flexibilidade desta mobilidade populacional.

Concluindo, o Serviço Europeu de Ação Externa dispõe de vários meios para atingir os objetivos propostos, entre os quais, a consolidação da posição da U.E no panorama internacional, na resolução de conflitos, sobretudo através do diálogo, de uma forma pacificadora, atuando como uma espécie de arbitro. Importante será também o reconhecimento da sua atuação na defesa dos Estados-Membros. Por enquanto, o quadro de funcionamento da SEAE, a meu ver, é “behind the scenes”, ou seja, o seu trabalho tem como principal foco a cooperação e a uniformização da atuação externa da U.E, sendo esta depois representada por outras instituições, como a de Alta Representante. Á luz do artigo 13.º, n.º 3, da Decisão 2010/427, no ano de 2013, o Alto Representante avaliou o funcionamento e a organização do SEAE, no qual propôs um conjunto de recomendações, de curto e médio prazo, destinadas a corrigir problemas de procedimento e debilidades estruturais.
Reconheço, todavia, o potencial que o SEAE possui para se tornar o verdadeiro diplomata da U.E, mas isso dependerá: dos recursos disponibilizados para o seu funcionamento, sobretudo daqueles provenientes dos Estados Membros, quer a nível de pessoas qualificadas, quer a nível de recursos financeiros; da capacidade de dialogo do SEAE, a nível externo e interno; da apresentação de propostas concretas, inovadoras, que convençam, os agentes internos ou externos, a por em pratica as mesmas, de modo a que se confie neste órgão como um meio de defesa de interesses da União Europeia e na propagação de valores basilares da mesma entidade, tais como a paz, união, democracia e prosperidade. O SEAE está formalmente operacional desde 1 de janeiro de 2011.

                                                                                                          Airton Duarte.


Bibliografia:
- Roque, Miguel Prata. O Ministro dos Negócios Estrangeiros da União na Constituição Europeia - A Caminho de uma Política Externa Europeia? Edições Almedina, 2005.

- Duarte, Maria Luísa. União Europeia - Estática e Dinâmica da Ordem Jurídica Eurocomunitária. Almedina, 2017

- Gorjão-Henriques, Miguel. Direito da União. 6ª Edição. Edições Almedina, 2010.

- Costa, Olivier. A União Europeia e sua política exterior (história, instituições e processo de tomada de decisão). Fundação Alexandre de Gusmão, 2017. ISBN 978-85-7631-667-1

- de Oliveira, Rute Isabel Máximo. O Serviço Europeu de Acção Externa. Tese de mestrado - 2016

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¹ Artigo 47º TUE

² O Tratado de Roma é o nome dado a dois tratados: Tratado Constitutivo da Comunidade Económica Europeia Tratado Constitutivo da Comunidade Europeia da Energia Atômica Foram assinados em 25 de março de 1957

³ O Ato Único Europeu foi assinado a 17 de fevereiro de 1986 e estabeleceu entre os Estados-Membros as fases e o calendário das medidas necessárias para a realização do Mercado Interno em 1992.

⁴ Tratado Maastricht foi assinado em 7 de fevereiro de 1992

⁵ O Tratado de Amesterdão assinado a 2 de Outubro de 1997

⁶ O Tratado de foi assinado a 26 de fevereiro de 200, entrando em vigor no dia 1 de Fevereiro de 2003

⁷ Coutinho, Francisco Pereira e Camisão, Isabel A ação externa da União Europeia. Revista de Direito Público - Ano IV, N.º 8 - Julho/Dezembro, 2012.

⁸ Artigo 18º TUE

⁹ Repare-se, a diplomacia é uma das atividades mais antigas. Na Idade Média, os Reis serviam-se de intermediários para comunicar entre reinados, sendo que essas pessoas designadas pelos Reis para assuntos específicos, representavam os interesses do respetivo Reino.

¹⁰ Zacarias, Ana Paula. O Serviço Europeu de Ação Externa - Construção e Desafios, 2013.