Artigo 50.º TUE - A notificação da intenção de sair é
revogável?
Primeiramente, cabe analisar brevemente o
artigo 50º TUE na sua totalidade.
ARTIGO 50.º
“1. Qualquer Estado-Membro
pode decidir, em conformidade com as respetivas normas constitucionais, retirar-se
da União.
2. Qualquer Estado-Membro
que decida retirar-se da União notifica a sua intenção ao Conselho Europeu. Em
função das orientações do Conselho Europeu, a União negocia e celebra com esse
Estado um acordo que irá estabelecer as condições da sua saída, tendo em conta
o quadro das suas futuras relações com a União. Esse acordo é negociado nos
termos do n.º 3 do artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da União
Europeia. O acordo é celebrado em nome da União pelo Conselho, que deliberará por
maioria qualificada, após aprovação do Parlamento Europeu.
3. Os Tratados deixam de ser
aplicáveis ao Estado em causa a partir da data de entrada em vigor do acordo de
saída ou, na falta deste, dois anos após a notificação referida no n.º 2, a
menos que o Conselho Europeu, com o acordo do Estado-Membro em causa, decida,
por unanimidade, prorrogar esse prazo.
4. Para efeitos dos n.ºs 2 e
3, o membro do Conselho Europeu e do Conselho que representa o Estado-Membro
que pretende retirar-se da União não participa nas deliberações nem nas
decisões do Conselho Europeu e do Conselho que lhe digam respeito. A maioria
qualificada é definida nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 238.º do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
5. Se um Estado que se tenha
retirado da União voltar a pedir a adesão, é aplicável a esse pedido o processo
referido no artigo 49.º”
Este artigo regula o modo de procedimento a seguir no caso de
intenção de saída da União Europeia, por parte de um Estado-Membro. O primeiro
passo a tomar será a notificação ao Conselho Europeu desta intenção, nos termos
do artigo 50º/2/1ª parte.1 Com a notificação dá-se a abertura das
negociações. Após esta primeira etapa, segue-se a adoção pelo Conselho Europeu
de orientações que definirão o quadro de negociações e que estabelecerão as
posições e os princípios.2 Em seguida o Conselho Europeu convida o
Conselho dos Assuntos Gerais a proceder à adoção da decisão que autoriza a
abertura das negociações. O Conselho é convidado a nomear a Comissão Europeia
como negociador da União. No período das negociações o Conselho Europeu, o
Conselho e o COREPER, assistidos por um grupo criado para o efeito, com um
presidente permanente asseguram que as negociações decorrem em conformidade com
as orientações do Conselho Europeu. O negociador da União Europeia, terá de
manter o Parlamento Europeu regularmente informado ao longo das negociações. A
negociação do acordo de saída serve para disciplinar os termos do recesso e as
relações futuras entre aquele Estado e a União. O Estado deixará de estar
vinculado ao direito da União a partir da data de entrada em vigor do acordo de
saída ou 2 anos após a notificação de intenção de saída.
O Reino Unido pretendeu aplicar este preceito, mas
defrontou-se de imediato com um problema de competência para desencadear o
processo de saída. O nº1 do artigo 50º afirma que terá de existir conformidade
com as normas constitucionais do estado membro em causa, neste caso, o governo
considerou-se competente para dar início a este processo3, no
entanto, o Supreme Court, confirmando a decisão do Divisional Court, decidiu
que só o Parlamento teria competência. Outro problema que desde logo se
evidenciou foi saber se a notificação da intenção de saída estaria sujeita a
algum prazo, a professora Ana Maria Guerra Martins, acredita que sendo a saída
de um Estado-Membro da União um elemento muito perturbador, se impõe que esta
notificação seja realizada num prazo razoável.4
Como podemos ver da aplicação deste preceito resultam várias dúvidas
que devem ser tidas em conta na realização da sua interpretação. Focando-nos
agora no tema principal a ser desenvolvido, a questão do caracter revogatório
da notificação. Esta é uma questão que não terá sido discutida pelo Supreme
Court, uma vez que as partes se encontravam de acordo quanto a este ponto,
considerando que realizada a notificação esta teria inevitavelmente como efeito
a saída da União. Confesso que após uma primeira leitura do preceito, o meu
entendimento foi no sentido da impossibilidade de revogação da notificação da intenção
de um Estado-Membro se retirar da União, uma vez que se afirma no artigo 50º/5
que um Estado poderá voltar a aderir à União através do artigo 49º, dando a
entender que a notificação levaria à saída do Estado, não deixando no entanto
de haver a possibilidade de adesão. Não parece que faça sentido a possibilidade
de recurso a este tipo de notificação sem quaisquer limites ou consequências,
uma vez que se pode mais tarde optar pela sua revogação. Tal mecanismo poderia
resultar em algum tipo de pressão realizada por parte dos Estados-Membros, de
modo a reivindicarem algumas das suas ideias dentro da União Europeia.5
Todavia após uma leitura mais intensa, parece possível a
revogação da notificação devido a vários fatores, sendo o primeiro o facto de
uma vez que a retirada ainda não se ter consumado, não seria ainda aplicável o
art 50º/5, o que deita completamente por terra o argumento atrás apontado. Em
seguida há que ter em conta o respeito pelas regras constitucionais dos Estados
Membros, no caso de o Parlamento considerar que a retirada da União Europeia
não se deve realizar, ou através de um referendo o povo expressar a sua vontade
no sentido de querer permanecer na União, o que resultaria na admissibilidade
de revogação sob pena de violação das regras constitucionais, esta revogação
poderia acontecer até ao acordo de saída.6 A revogação pode resultar
ainda de razões que se prendem com as consequências da saída para o Estado ou
para a União se afigurarem demasiado lesivas.
Havendo divergências na interpretação do artigo 50º/2, e
estando este inserido num Tratado, e não no direito interno dos Estados, caberá
ao TJUE resolve-lo. Tanto o governo Britânico como Bruxelas defendiam que o
artigo 50º não poderia ser alvo de revogação unilateral. Numa tentativa de esclarecimento e de dar uma
espécie de segunda oportunidade para repensar se esta saída seria a melhor
opção, um grupo onde se encontra inserido Alyn Smith, membro Escocês do
Parlamento Europeu deu início a um caso no TJUE com o objetivo deste
descodificar e interpretar o disposto no art 50º. O TJUE, considerou a 10 de
Dezembro de 2018 que o Reino Unido teria realmente o direito de revogar
unilateralmente o “brexit”, mas esta questão terá maior desenvolvimento mais á
frente.
As conclusões apresentadas pelo Advogado - Geral M. Campos Sánchez‑Bordona,8 apontam
para três soluções possíveis, ou não é permitido em caso algum a revogação da
notificação, ou se permite incondicionalmente, ou numa resposta intermédia,
seria possível, porém sobre certas condições. Fazendo um esquema geral, a
Comissão e o Conselho opõem-se á revogação unilateral, mas consideram que o
artigo 50º admite uma revogação caso seja aprovada pelo Conselho Europeu por
unanimidade.
M. Campos Sánchez‑Bordona,
apelou no sentido da base da regulação dos tratados internacionais que será o
Pactum Sunt Servanda consagrado no artigo 26º CVDT, o que justifica a
reticencia apresentada pelos Estados em aceitar um direito de retirada
unilateral de um Estado que é parte num tratado internacional. Levanta ainda a
questão de saber se á luz desta prática se poderia perguntar se a possibilidade
de revogar notificações de retirada adquiriu o carácter de norma
consuetudinária internacional. Ou se por outras palavras, o artigo 68º CVDT,
segundo o qual as notificações ou os instrumentos previstos nos artigos 65º e
67º poderão ser revogados em qualquer momento antes de produzirem efeitos,
contém uma norma consuetudinária de direito internacional.
No sentido da possibilidade de
revogação de retirada, aponta o facto de o artigo 50º/2 TUE, referir a
“notificação da intenção” de se retirar, o que não concretiza a retirada, uma
vez que esta só acontece após o acordo, ou na sua falta, decorrido o período de
2 anos. Ora as intenções não são definitivas e podem mudar, o entendimento
seguido nas conclusões do advogado mencionado é o de que quem notifica terceiro
de uma intenção pode gerar nele uma expectativa, mas não assume uma obrigação
de a manter de forma irrevogável, para que tal aconteça é necessário que a
comunicação dessa intenção contenha a expressa referencia desse caracter
irrevogável. Mais é dito, que não há qualquer alteração sobre a condição do
Estado notificante como Estado-Membro da União, o TJ confirmou-o no Acórdão RO, ao afirmar
que a notificação "não tem como efeito suspender a aplicação do direito da
União no Estado‑Membro que notificou a sua intenção de se retirar da União e
que, consequentemente, este direito […] continua plenamente em vigor nesse
Estado até à sua saída efetiva da União".9
Segundo tudo o que foi
afirmado, sendo ativado o artigo 50º TUE, por um Estado-Membro, este poderá
desativá-lo caso a sua vontade mude por algum motivo ou circunstância de força
maior. Justificando-se pelo facto de o artigo 50º/1 interpretado sensu
contrário, continuar a ser-lhe aplicável, a notificação da intenção de saída
abre um período de 2 anos de negociações, não privando, no entanto, o
Estado-Membro de todos os direitos que lhe são inerentes (artigo 50º/4).
O TJUE conclui então que o
artigo 50º deve ser interpretado da seguinte forma: quando um Estado-Membro
notifique o Conselho Europeu da sua intenção de se retirar da União Europeu,
este artigo permite que este Estado-Membro
no período em que a negociação está a ser realizada e antes de se atingir
um acordo, possa revogar essa notificação e faze-lo de forma unilateral,
inequívoca e incondicional, por meio de uma notificação dirigida ao Conselho
Europeu por escrito, após haver uma decisão do Estado-Membro em causa, em
conformidade com os seus requisitos constitucionais. O objetivo desta revogação
é confirmar a adesão da União Europeia ao Estado-Membro em causa, nos termos em
que se mantem inalterado no que se refere ao seu estatuto de Estado-Membro e
essa revogação põe termo ao processo de retirada.
Concluindo pelo apoio á
possibilidade de revogação da notificação da intenção de saída, por todos os
motivos apresentados, e ainda porque este será o entendimento que melhor se
adequa ao objetivo de prossecução de uma união cada vez mais estreita entre os
povos da Europa, fortalecendo a própria união e não a dissolvendo, o que
resultaria num fracasso do ponto de vista da integração. Há ainda que ter em
conta a proteção dos direitos adquiridos pelos cidadãos da União (regulados no
Tratado de Funcionamento da União Europeia e na Carta Internacional dos
Direitos Humanos). Outro ponto que acho importante realçar é o facto de havendo
uma decisão de revogar a intenção de saída da União, acho que fará sentido que
esta possa seja tida em conta antes da realização de um acordo de saída
evitando todo esse processo de negociações e ainda um eventual reinício do
processo de adesão, previsto no artigo 49º TUE.
Acredito, no entanto, que seja
necessário estabelecer alguns critérios para proceder a esta revogação, de modo
a evitar certos abusos como o aproveitamento desta ação para impingir à União
algum benefício, “A Comissão e o Conselho sublinharam, precisamente, que
admitir a revogação unilateral poderia dar origem ao abuso do procedimento do
artigo 50. ° TUE. Entendem que a revogabilidade permitiria ao Estado‑Membro
negociar o seu acordo de retirada a partir de uma situação de vantagem face às
instituições da União e aos restantes Estados‑Membros, uma vez que poderia
revogar a sua notificação e parar as negociações se não lhe fossem favoráveis.”10 Como tal e de acordo com as indicações
dadas pelo advogado M.Campos Sánchez- Bordona, a revogação, como a notificação de retirada, é um ato formal relativo à
vida de um tratado e deve haver um paralelismo processual entre ambas, devendo
a revogação ser sobre forma escrita,11 quanto à necessidade de justificar
a revogação da notificação de retirada,
se o artigo 50.° TUE não a exige para comunicar a intenção inicial, isso também
não seria imprescindível para a sua revogação, existe no entanto um limite
temporal para a revogação das notificações da intenção de retirada, que só será
possível dentro do prazo de dois anos de negociações que se inicia com a
notificação da intenção de retirada ao Conselho Europeu, uma vez que após a
conclusão do acordo de retirada, torna-se impossível a revogação da
notificação, de acordo com o artigo 50º/3 TUE. Impõe-se ainda o respeito pelos
princípios de boa-fé e da cooperação legal (artigo 54º/3).
 |
1-O que o Reino
Unido realizou a 29 de Março de 2017;
3- na sequência do
caso Miller, consultar em: https://www.supremecourt.uk/cases/docs/uksc-2016-0196-judgment.pdf;
4- MARTINS, Ana
Maria Guerra, “os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”,
Almedina, 2018, página 433;
5-Como apontado
pela Professora Ana Guerra Martins, nas suas lições de direito internacional
público II, “os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”,
Almedina, 2018, página 434.
6- MARTINS, Ana Maria
Guerra, “os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”,
Almedina, 2018, página 435;
7- Consultar em:
8- Consultar em:
10- Conclusões do Advogado -Geral M.Campus Sánchez- Bordona, apresentadas
em 4 de dezembro de 2018
11- No
caso do Reino Unido, como a notificação de retirada se concretizou numa carta
do Primeiro Ministro britânico, bastaria um instrumento similar para comunicar
ao Conselho Europeu a revogação.
Bibliografia
·
MARTINS, Ana Maria Guerra, “os desafios contemporâneos
à ação externa da União Europeia”, Almedina, 2018;
Carolina
Rosa
Nº:28239
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