Estratégia Global da União Europeia
“A Estratégia
Global para a política externa e de segurança da União Europeia” é o subtítulo
do documento apresentado pela Alta Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança, no dia 28 de junho de 2016. É um
documento elaborado pela Alta representante Federica Mogherini, que contou e
ali reuniu os vários contributos dos vários Estados-Membros participantes,
dispondo ainda do apoio do Serviço Europeu para a Acão Externa, nos termos do
artigo 27.º/3 do Tratado da União Europeia (TUE). Para além deste processo de
elaboração do documento ter decorrido em concertação com os Estados-Membros,
neste âmbito foram também consultados especialistas, recorrendo-se à rede
europeia de centros de reflexão sobre as relações internacionais e a EU. Este
documento surge no contexto da competência da União em matéria de política
externa e segurança comum, onde a Alta Representante é chamada a colaborar
dadas as funções que lhe são atribuídas pelos Tratados, nomeadamente no artigo
18.º/2 TUE: as funções de conduzir e executar a política externa e de segurança
comum, podendo elaborar propostas neste contexto.
É no âmbito destas
funções do alto representante que em 2013, o Conselho Europeu solicita à Alta
Representante Catherine Ashton “a redação de um documento que avaliasse o
impacto que as mudanças operadas no sistema internacional teriam sobre a União
Europeia.”1 Todavia, este papel apenas foi assumido por Federica
Mogherini, no ano seguinte, já no exercício das suas funções enquanto Alta
Representante. Foi partindo deste documento analítico, apresentado depois em
2015, que o Conselho solicita “uma reflexão estratégica”2 a
Mogherini a realizar em conjunto com os Estados-Membros. Assim sucedeu e assim
surgiu a “Visão partilhada, ação comum: uma Europa mais forte – Estratégia
Global para a Política Externa e de Segurança da União Europeia.” (EUGS).
Esta Estratégia
veio a substituir a Estratégia Europeia de Segurança apresentada e adotada em
2003. A Estratégia Europeia de Segurança estava claramente desatualizada face
ao contexto internacional, à sua evolução e às alterações significativas que se
foram verificando. Logo em 2005 é rejeitado o Tratado Constitucional da União
Europeia, fenómeno que vem a marcar o início da crise europeia. Esta crise vai
estar ligada a vários fatores como a crise do euro, a crise económica, a
redução dos orçamentos de defesa dos Estado-Membros e a multiplicação das
divisões internas no seio da UE. Tudo isto trouxe consequências a nível
internacional para a UE, vendo a sua projeção externa e credibilidade na cena
internacional ficarem diminuídas.
Outra alteração no
contexto internacional a apontar prende-se com o surgimento de novas grandes
potências como a China cuja afirmação trouxe alterações nos equilíbrios
geopolíticos mundiais, uma vez que vêm a expandir as suas esferas de
influência.
Entretanto
assiste-se ao que ficou conhecido por Primavera Árabe, numa escalada galopante
de violência, com protestos e manifestações em massa e afastamentos de vários
chefes de Estado. Neste contexto conturbado e de instabilidade em vários países
do Norte de África e do Médio Oriente, surgem grupos terroristas como a
Al-Qaeda, surge o autoproclamado Estado Islâmico, o que apenas aumentou as
tensões já existentes. O Estado Islâmico, inclusive, foi responsável por uma
vaga de atentados terroristas na Europa, sobretudo no ano de 2015.
Para além dito, as
várias atuações da Rússia no contexto internacional ao anexar a Crimeia
ilegalmente; ao enviar meios militares para a zona do Ártico e ao pressionar os
territórios da Estónia, Letónia e Lituânia, territórios esses que aderiram à UE
em 2004, levam a um complicar das relações entre a UE e a Rússia.
É tendo em linha
de conta todos estes acontecimentos, aos quais se acrescenta a entrada em vigor
do Tratado de Lisboa em 2009, que se constata a necessidade de reformular a
estratégia da União Europeia no âmbito da política externa e de segurança
comum. Importa agora fazer um percurso pelo conteúdo desta Estratégia Global de
2016. Começando pelo prefácio da Alta Representante é-nos apresentado um
discurso consciente das alterações no contexto internacional, consciente de que
a União atravessa uma fase difícil, com grandes desafios, mas onde se reconhece
que a solução para os mesmos exige uma visão e uma atuação estratégica e comum.
O prefácio inicia-se da seguinte forma: “Está a ser posto em causa o propósito,
e até mesmo a própria existência da nossa União Europeia. Porém, os nossos
cidadãos e o mundo precisam mais do que nunca de uma União Europeia forte. A
instabilidade e a insegurança têm vindo a crescer na União Europeia sem sentido
lato. As crises que enfrentamos dentro e fora das nossas fronteiras estão a
afetar diretamente a vida dos nossos cidadãos.”. Dá-se, desde o início, relevo
e importância aos cidadãos da UE e às suas expectativas e necessidades.
Em termos de
organização do texto ele encontra-se tripartido: são trazidos à colação os
valores e princípios subjacentes à ação externa da UE; sendo de seguida
identificadas as prioridades da UE neste domínio, propondo, por fim, um tomar
das rédeas e partir para a ação. Em termos de valores são destacados os
seguintes: paz e segurança; prosperidade; democracia e a ideia de que o Direito
deve ser a base da ordem mundial.
Quanto à paz e
segurança são referidas as suas duas vertentes – interna e externa – chamando a
atenção para o facto de ambas estarem relacionadas uma com a outra, dado que a
segurança e a paz internas vão estar dependentes de segurança e paz externas,
sobretudo nos territórios vizinhos. A estes valores estão também subjacentes
interesses como a prevenção de conflitos; e a capacidade de defesa e
assistência dos próprios Estados-Membros.
Relativamente à
prosperidade, é um valor que se apresenta mais inclinado para a vertente
económica e, portanto, a ele vão estar associados: a promoção do crescimento
económico e do emprego. Dá-se ainda grande relevância nesta sede à ideia da
sustentabilidade, no sentido em que se quer um desenvolvimento, mas terá de ser
um desenvolvimento sustentável, não comprometendo o património comum da
Humanidade.
A democracia
prende-se com o respeito e promoção da proteção “dos direitos humanos, das
liberdades fundamentais e do Estado de Direito.”.3 Destaca-se aqui
que estes direitos e liberdades e a sua promoção e proteção fazem parte da
identidade da União Europeia, pelo que ao desrespeitá-los estar-se-á não só a
violar a ordem jurídica da União, mas também a pôr em causa a identidade da UE
num contexto externo. Quanto ao Direito como base da ordem mundial é destacado que
só uma união efetiva dos Estados-Membros permitirá uma influência a nível
mundial, de forma a que o direito internacional e o respeito mútuo sejam
permanentemente observados. Neste contexto afirma-se que: “uma ordem
multilateral assente no direito internacional, nomeadamente nos princípios da
Carta das Nações Unidas e na Declaração Universal dos Direitos Humanos, é a
única garantia para a paz e a segurança, tanto a nível interno como no
estrangeiro.”.4
Aos princípios que
pautam a atuação externa da UE, também é concedido grande relevo, assumindo-os
mesmo como chaves fundamentais que permitem ir de encontro às metas e objetivos
traçados. São vários os princípios mencionados: a unidade; o empenhamento e a
responsabilidade. A unidade é essencial no sentido em que apenas unidos os
Estados-Membros é possível enfrentar o conjunto de desafios que vão surgindo
quer a nível interno, quer a nível externo. O empenhamento prende-se com as
relações da UE com os outros a nível global. Finalmente a responsabilidade vai
estar ligada à resposta por parte da UE, uma resposta rápida e eficaz na prevenção
de conflitos e no combate às crises, não só em território europeu, mas também
noutras regiões do mundo. Para isto é imperativo que a UE estabeleça uma boa
rede de parcerias não só com Estados terceiros, mas também com organismos
regionais e organizações internacionais.
Seguem-se as
prioridades da União Europeia no âmbito da ação externa, sendo a primeira a segurança
e defesa da União. Esta prioridade tem que ver com todas as circunstâncias a
nível internacional que têm vindo a colocar em causa a segurança da UE, como
sejam os atos terroristas. É neste campo que se reconhece a necessidade de
maior investimento de modo a não depender tanto da NATO, que se assume como o
primeiro quadro de defesa coletiva europeu para vários Estados-Membros. Porém,
nem todos os Estados-Membros fazem parte da NATO, pelo que a UE deve ser capaz
de ter uma resposta e atuação autónoma neste domínio. Neste ponto são ainda
explorados fatores concretos como a cibersegurança, a segurança energética e a
comunicação estratégica ligada à diplomacia.
Quanto à segunda
prioridade, “deve ser a resiliência social e dos Estados que estão a Leste e a
Sul da Europa, isto porque a fragilidade dos Estados que circundam a Europa
ameaça os seus interesses vitais.”.5 Portanto, a resiliência dos
Estados é aqui a figura central, devendo ser tida em conta no âmbito das várias
políticas conduzidas pela UE, desde a política de alargamento, à política de
vizinhança detendo sempre como base o diálogo e a sua promoção. Ainda neste
ponto é referida a necessidade de adotar uma política de migração mais eficaz
que permita dar respostas às situações dos refugiados e de crises humanitárias
como as que se têm verificado nos últimos anos.
A prioridade que
surge de seguida prende-se com a abordagem integrada para os conflitos e as
crises, prioridade que vai estar relacionada com o princípio da
responsabilidade já mencionado e com a ideia de desenvolvimento de parcerias,
pois que “sendo as crises e os conflitos multidimensionais só uma resposta
multidimensional, isto é, através de todas as políticas e instrumentos
disponíveis, pode ser eficaz.”6 Destaca-se neste contexto a necessidade
da UE estar capaz e pronta para agir atempada e eficazmente prevenindo
conflitos e protegendo vidas.
Segue-se uma
prioridade ligada ao desenvolvimento das relações e cooperação a nível
regional, correspondendo a situação com a Rússia à primeira, havendo, no
entanto outras, como as relações com o Conselho da Europa ou com o Médio
Oriente. Por fim, a última prioridade mencionada tem que ver com a governação
mundial para o século XXI. Neste ponto destaca-se o dever da União contribuir
através da sua influência a nível internacional para a reforma da Carta das
Nações Unidas, mas também do próprio Conselho de Segurança e das instituições
financeiras internacionais. A acrescentar a estas reformas a União deve ainda
participar mais ativamente no âmbito das operações das Nações Unidas de
manutenção da paz e de ajuda humanitária. Deve também atuar no sentido de
consciencializar o mundo para as alterações climáticas, transmitindo a
necessidade de se promover um desenvolvimento sustentável. É, portanto, um ponto
onde se realça a ideia de estabelecer parcerias e desenvolver relações de
diálogo e cooperação com as demais entidades de relevo internacional, tal como
as Nações Unidas.
Depois deste
percurso genérico pelo conteúdo da Estratégia Global há que destacar alguns
efeitos que esta provocou, de forma direta ou indireta, podendo dizer que o
apelo que se fez para a ação teve várias repercussões. Logo em julho de 2016
surge a Declaração conjunta da UE-NATO, onde é manifesto o estreitamento das
relações entre ambas as entidades. Para além disto, sucede em setembro de 2016
a Declaração de Bratislava, onde se estabelece um compromisso prioritário. Foi
com base nesse compromisso assumido que surge o Plano de Ação Europeu de Defesa
que previa a criação do Fundo Europeu de Defesa. Posto isto, foram várias as
declarações que surgem enquanto propostas comuns que aprofundam o que ficou
definido aquando da Declaração conjunta UE-NATO.
Para concluir cabe
fazer observações críticas a este documento. Uma das principais críticas apontadas
dizem respeito ao facto desta Estratégia Global ser bastante genérica, no
sentido em que não concretiza suficientemente prazos, metas ou meios para
alcançar os fins que são propostos. Outra crítica a mencionar prende-se com a
ideia de que esta Estratégia não assume verdadeiramente um caráter inovador na
medida em que acaba por dar seguimento e continuidade a muitos aspetos
mencionados na Estratégia de Segurança de 2003. Apesar disto e tal como refere
Ana Guerra Martins: “A Estratégia Global não é, não pretende, nem poderia ser
um texto vinculativo, mas isso não lhe retira o mérito de ter chamado a atenção
para os novos desafios que a União Europeia e o mundo enfrentam em matéria de
segurança e defesa e de ter evidenciado a necessidade de uma visão integrada
dos problemas e de uma resposta célere e eficaz.”.7
1 PÉREZ, Rafael García (2017) Estratégia Global da União Europeia – Pragmatismo e Possibilismo.
p.71 Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/ri/n53/n53a06.pdf
2 PÉREZ, Rafael García (2017) Estratégia Global da União Europeia – Pragmatismo e Possibilismo.
p. 71 Disponível em: http://www.scielo.mec.pt/pdf/ri/n53/n53a06.pdf
3 MOGHERINI, Federica (2016) Visão partilhada, ação comum: uma Europa mais forte – Estratégia Global
para a política externa e de segurança da União Europeia. p. 11 Disponível em:
4 MOGHERINI, Federica (2016) Visão partilhada, ação comum: uma Europa mais forte – Estratégia Global
para a política externa e de segurança da União Europeia. p. 12 Disponível em:
5 MARTINS, Ana Maria Guerra (2018) Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de
Direito Internacional Público II, Almedina, p. 391.
6 MARTINS, Ana Maria Guerra (2018) Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de
Direito Internacional Público II, Almedina, p. 391.
7 MARTINS, Ana Maria Guerra (2018) Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia – Lições de
Direito Internacional Público II, Almedina, p. 395.
Bibliografia
GASPAR, Carlos &
PINTO, Ana Santos (2016) Reflexões sobre
a nova “Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de
Segurança”. Disponível em:
MOGHERINI, Federica (2016) Visão partilhada, ação comum: uma Europa mais forte – Estratégia Global
para a política externa e de segurança da União Europeia. Disponível em:
Catarina Alexandra
Niza Madeira, número 28263, subturma 8
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