A adesão da União
Europeia à Convenção Europeia dos
Direitos Humanos e o
parecer 2/13
Com o presente texto
pretendemos explorar as questões que se levantam relativamente ao tema da
adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos Humanos e as
dificuldades que têm sido observadas até aos dias de hoje. Para chegarmos a
esses tópicos centrais importa, antes de mais, fazer um breve enquadramento a
respeito da proteção dos direitos fundamentais no seio da União Europeia e do
procedimento especial que vai estar ligado a essa adesão à CEDH.
No que toca à proteção
dos direitos fundamentais no seio da UE têm de ser tidos em conta um conjunto
de instrumentos jurídicos, a começar, desde logo, pelas constituições dos
vários Estados-Membros. Para além destas, desempenha um papel central, a Carta
dos Direito Fundamentais da União Europeia. A Carta foi redigida no contexto da
Convenção de 2000, tendo sofrido algumas adaptações em 2007. Posteriormente,
foi-lhe conferido o mesmo valor jurídico que os Tratados detêm, tal como
decorre do artigo 6.º/1 do Tratado da União Europeia.
Ainda neste contexto dos
direitos fundamentais, correspondendo a um novo passo em frente no caminho da
proteção dos mesmos, destaca-se a consagração da obrigação da UE aderir à CEDH
no artigo 6.º/2 TUE. Ao mesmo tempo, enquanto esta não se verifica e para
demonstrar o compromisso que a UE assume neste âmbito, determina o artigo 6.º/3
TUE que os direitos fundamentais que constam da Convenção Europeia para a
Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais fazem parte da
ordem jurídica da União Europeia enquanto princípios gerais.
Podemos retirar que a UE
se compromete a promover e a proteger um conjunto de direitos fundamentais,
conseguindo, com o passar das décadas, dar vários passos nesse sentido. O passo
último será mesmo a adesão à CEDH, que até ao momento ainda não foi possível,
apesar de ser uma questão que tem estado presente no seio das instituições e
órgãos da UE, dando inclusive origem a dois pareceres do Tribunal de Justiça –
o parecer 2/94 e o parecer 2/13.
Regressando ao disposto
no artigo 6.º/2 TUE, é consagrada uma obrigação para a União de aderir à CEDH,
não se tratando meramente de uma faculdade, de tal modo que: “Se o não fizer,
poderá ser desencadeada uma ação por omissão contra os órgãos da União e/ou um
processo por incumprimento contra os Estados-Membros.”1. Contudo, do
ponto de vista jurídico e no que diz respeito a esta adesão é preciso ter,
também, em conta outros preceitos ou instrumentos, como o artigo 218.º do
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, para a adesão propriamente
dita enquanto acordo internacional a celebrar entre a União e todos os
Estados-Membros do Conselho da Europa; bem como o Protocolo n.º 8 e a
Declaração n.º 2 anexa ao diploma que adotou o Tratado de Lisboa. Apesar disto,
há ainda um certo grau de indeterminação que não foi possível afastar; nem
mesmo com o conjunto de condições da adesão constantes do Protocolo n.º 8. A
Declaração n.º 2 não veio a acrescentar nada verdadeiramente, limitando-se
apenas a reforçar o já disposto quer nos Tratados, quer naquele protocolo.
Deste modo, para
compreender o procedimento, propriamente dito, que deve ser seguido e
respeitado com vista à adesão da União à CEDH, teremos de analisar o disposto
no artigo 218.º do TFUE, de onde resultam algumas especificidades. De acordo
com o artigo 218.º/3, o procedimento deve iniciar-se com a apresentação de
recomendações por parte da Comissão ao Conselho. Tendo em conta essas
recomendações, o Conselho deverá tomar uma decisão que autorize ou não, a
abertura das negociações. Esta decisão, por força do 2.º parágrafo, do número
8, do artigo 218.º, deve ser tomada por unanimidade, contrariamente à regra
geral da deliberação por maioria qualificada.
Depois de concedida a
autorização, o Conselho designa conforme a matéria do acordo projetado, o
negociador, que no caso, será a Comissão. De seguida, e nos termos do número 4
do artigo 218.º TFUE, o Conselho pode endereçar diretrizes à Comissão e pode
também designar um comité especial que deverá ser consultado ao longo de todo o
processo de negociação. Neste caso, tendo em conta o âmbito específico do
acordo, a Comissão deverá ter em conta as condições previstas no artigo 6.º/2
TUE e no Protocolo n.º 8 no decorrer das negociações.
Após a fase da negociação
seguir-se-á a fase da elaboração do projeto de acordo. Depois de elaborado, e
sob proposta da Comissão, ao Conselho caberia autorizar ou não, a assinatura do
acordo, momento a partir do qual o texto se considerava fixado, não podendo ser
alterado. Mais uma vez se verifica a necessidade de recorrer ao número 8, que
estabelece que, no âmbito do acordo de adesão da UE à CEDH, o Conselho delibera
por unanimidade.
Tendo sido fixado o texto
do projeto de acordo, deve o Parlamento Europeu pronunciar-se, aprovando-o ou
não; detendo, deste modo, poder de veto, nos termos do artigo 218.º/6, a), ii).
Após a aprovação pelo Parlamento Europeu, a Comissão propõe ao Conselho que se
celebre o acordo, devendo o Conselho tomar uma decisão a esse respeito. Tomada
a decisão de celebrar o acordo, há que atender ao disposto no número 8, 2.º
parágrafo, última parte, do artigo 218.º TFUE, que condiciona a entrada em
vigor desta decisão à aprovação do acordo pelos vários Estados-Membros “em
conformidade com as respetivas normas constitucionais”. Quanto às fases do
procedimento há apenas que referir que nos termos do artigo 218.º/10 TFUE, o
Parlamento Europeu deve ser constantemente informado ao longo de todo o
desenrolar do procedimento.
Para além disto, e de
forma a salvaguardar o disposto nos Tratados, estipula-se no número 11, do
mesmo artigo, um mecanismo de controlo prévio da legalidade, em que é
solicitada a pronúncia do Tribunal de Justiça relativamente à compatibilidade
do projeto de acordo com os Tratados, na forma de parecer. De acordo com o
preceito, pode solicitar este parecer: qualquer Estado-Membro; o Parlamento
Europeu; o Conselho e a Comissão.
Tendo já visto em
abstrato como deverá correr todo o procedimento, podemos agora avançar para os
temas centrais do nosso texto, que se prendem com o que foi sucedendo a
respeito desta adesão e porque ainda não foi possível realizá-la. Para isto,
importa fazer referência não só ao parecer 2/94, bem como ao parecer 2/13, no
qual nos focaremos em especial. Como refere Ana Maria Guerra Martins, antes do
Tratado de Lisboa, a adesão da União à CEDH foi defendida quer por parte da
Doutrina, quer por parte de alguns órgãos comunitários desde os anos 70. Apesar
disto, esta adesão apresentava várias dificuldades consideradas
intransponíveis, entre elas, a concorrência de sistemas jurisdicionais
distintos.2 Foram estas divergências que levaram a que fosse
solicitada pronúncia por parte do Tribunal de Justiça, no âmbito da sua
competência consultiva. Daqui resultou o parecer 2/94, de 28/03/96, em que o
Tribunal concluí que a Comunidade não detinha competência para aderir à CEDH,
na medida em que não existiria uma base jurídica adequada para tal, não sendo a
adesão à CEDH um dos objetivos comunitários estipulados.
A verdade é que a questão
não terminou aqui e volta a ser levantada no contexto da Convenção de 2004,
onde se preparou o projeto de TECE e se determinou que “a União adere à
Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais”. Essa adesão não devia alterar as competências da União. Foi com
base no disposto nesse projeto que surge a obrigação de adesão à CEDH, no
artigo 6.º/2 TUE. Ao mesmo tempo, para que se cumpra esta obrigação, como
também já mencionámos, importa atender às condições previstas no Protocolo n.º
8, tais como: preservação das características próprias da União e do seu
Direito, como as regras específicas da eventual participação da UE nas
instâncias de controlo da CEDH, e os mecanismos necessários para assegurar que
os recursos interpostos fossem corretamente dirigidos contra os Estados-membros
e/ou a União. Para além disto, a adesão à CEDH não deve afetar o artigo 344.º
TFUE, o qual impõe aos Estados-membros a obrigação de submeterem todos os
diferendos relativos à interpretação ou aplicação dos tratados a um modo de
resolução neles previstos.”3.
Assim, logo que foi feita
a alteração ao artigo 59.º da CEDH, de modo a que a União pudesse também fazer
parte da mesma, dado que não se trata de um Estado, mas antes de um organismo sui generis, pôde dar-se o início às
negociações em junho de 2010. A decisão do Conselho que autorizou a abertura
das negociações foi acompanhada de diretrizes à Comissão e não só, na medida em
que foi designado um comité especial que devia ser consultado no desenrolar das
negociações, ao abrigo do artigo 218.º/4 TFUE. Este comité foi criado pelo
Conselho e correspondia ao Grupo de Trabalho de Direitos Fundamentais, Direitos
dos Cidadãos e Liberdade de Circulação de Pessoas.
Foi apenas em abril de
2013 que foi possível chegar a um conjunto de projetos de acordos relacionados
com a adesão, onde se incluía o projeto de acordo da EU à CEDH propriamente
dito. No entanto, no âmbito do número 11, do artigo 218.º TFUE, foi solicitado
um parecer ao Tribunal de Justiça relativamente à compatibilidade daquele
projeto de acordo com os Tratados. É aqui que se insere o parecer 2/13, no qual
o Tribunal profere a incompatibilidade do projeto com o disposto no artigo
6.º/2 TUE e com grande parte das condições previstas no Protocolo n.º 8.
Examinaremos de seguida os argumentos utilizados pelo Tribunal de Justiça que o
levaram a concluir neste sentido, analisando posteriormente se a adesão à CEDH
se adivinha próxima.
O Tribunal de Justiça
considerou, antes de mais, que era necessário assegurar a coordenação entre a
artigo 53.º da CEDH e o artigo 53.º da Carta dos Direitos Fundamentais da EU, e
o projeto não assegurava esta mesma coordenação. “Segundo o Tribunal, a faculdade
concedida aos Estados-Membros pelo artigo 53.º da CEDH deveria permanecer
limitada, no que se refere aos direitos
reconhecidos na Carta, que correspondem a direitos reconhecidos pela Convenção,
ao necessário para evitar comprometer o nível de proteção previsto na Carta,
bem como o primado, a unidade e a efetividade do Direito da União.”4.
Outro ponto em que o
projeto poderia vir a comprometer a ordem jurídica da União prendia-se com o
princípio da confiança mútua entre os Estados Membros, que não estava
devidamente acautelado, na medida em que “ ao impor que a União e os seus
Estados Membros sejam considerados partes contratantes nas suas relações
recíprocas, (…) exigiria que um Estado Membro verificasse o respeito dos
direitos fundamentais de outro Estado Membro, o que ignoraria (…) o equilíbrio
em que a União se funda (…)”.5
Outro argumento utilizado
pelo Tribunal prendia-se com a violação do artigo 344.º TFUE, considerando que
o artigo 5.º do projeto de acordo põe em causa a competência exclusiva do
Tribunal, uma vez que, pela sua letra, permite que a União ou os Estados
Membros recorram ao TEDH para que se pronuncie a cerca de uma alegada violação
da CEDH por parte destas mesmas entidades, nos termos do artigo 33.º da CEDH.
Ao permiti-lo, entende o Tribunal, não se poderá afirmar a compatibilidade do
projeto com o artigo 344.º TFUE.
Outro ponto que colide
com as características da União prende-se com o mecanismo previsto, no projeto
de acordo, do corresponsável em que o TEDH poderá ter de decidir se o pedido da
União ou do Estado Membro para intervirem como corresponsáveis num processo
será procedente ou não. Isto significa que o TEDH terá de certa forma de
apreciar normas de Direito da UE, nomeadamente as que se prendem com a
repartição de competências.
Outro mecanismo
estipulado no projeto de acordo que teve oposição do Tribunal foi o processo de
apreciação prévia, que no fundo permitia que o Tribunal de Justiça se
pronunciasse sobre uma dada questão a respeito das normas do Direito da União
antes que ela fosse submetida ao TEDH. Acontece que o Tribunal de Justiça
invoca que este mecanismo não está suficientemente estruturado e que pode levar
a que a sua competência exclusiva seja posta em causa.
A última questão
levantada pelo Tribunal tinha que ver com a fiscalização jurisdicional em
matéria de PESC, pois que o Tribunal de Justiça não tem, de forma geral,
competência para julgar situações que se enquadrem nesta matéria. Assim sendo,
os atos praticados no âmbito da PESC ficariam sujeitos à pronúncia do TEDH
relativamente à sua conformidade com a CEDH; o que, na ótica do Tribunal de
Justiça, punha em causa as características da UE.
São várias as críticas
que têm sido formuladas aos argumentos utilizados pelo Tribunal de Justiça
neste parecer. Uma delas prende-se com o facto de a sujeição da União Europeia
a uma fiscalização externa em matéria de direitos fundamentais implicam sempre
alguma afetação da sua ordem jurídica. Tanto assim é que se pergunta se o
Tribunal tomou suficientemente em linha de conta que a ordem jurídica da União
não podia ficar intocada após a adesão e que para além disto, vigora um
princípio de cooperação leal entre os Estados Membros e a União, que é
fundamental, e que não deixa de os obrigar nem de vigorar nas suas relações.6
Quanto à possibilidade de
se ultrapassar este parecer, e se proceder de facto à adesão à CEDH, diz Ana
Maria Martins que “vai ser necessária a renegociação do projeto de acordo, de
modo a nele incluir os esclarecimentos, as alterações e os aditamentos sugeridos
pelo Tribunal de Justiça (…)”7. Para além disto, ressalva ainda a
autora, a verdade é que todo o procedimento ocupa e estende-se no tempo,
tendo-se visto que desde o início das negociações em junho de 2010 até à
fixação do texto do projeto de acordo decorreram quase três anos. Depois disso,
o Tribunal deverá pronunciar-se ao abrigo do artigo 218.º/11 TFUE, tal como
aconteceu nas situações anteriores. Se não for submetido nenhum parecer
negativo seguir-se-á a aprovação por todas as partes envolvidas: Estados
Membros da UE, a UE e os Estados que fazem parte do Conselho da Europa. E,
portanto, podemos retirar que, apesar de ser possível ultrapassar este parecer
negativo 2/13, a verdade é que dada a morosidade de todo o processo não
esperamos que esta adesão da UE à CEDH ocorra tão cedo ou nos próximos anos.
1 MARTINS,
Ana Maria Guerra (2015) O parecer n.º
2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do projeto de acordo de
adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem – uma
primeira análise crítica. p. 102.
2
MARTINS, Ana Maria Guerra (2015) O
parecer n.º 2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do projeto
de acordo de adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do
Homem – uma primeira análise crítica. pp. 100-101.
3
MARTINS, Ana Maria Guerra
(2018) Os desafios contemporâneos à ação
externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II ,
Almedina, p. 226.
4 e 5 MARTINS, Ana Maria Guerra (2015) O parecer n.º 2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do
projeto de acordo de adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos
do Homem – uma primeira análise crítica. p. 119.
6 MARTINS, Ana Maria Guerra (2015) O parecer n.º 2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do
projeto de acordo de adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos
do Homem – uma primeira análise crítica. p. 123.
7 MARTINS, Ana Maria Guerra (2015) O parecer n.º 2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do
projeto de acordo de adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos
do Homem – uma primeira análise crítica. p. 128.
Bibliografia
ANTUNES, Carla Patrícia
(2018) É possível desatar o nó? Como
articular os mecanismos do reenvio prejudicial e do Protocolo n. º16 de modo a
permitir a adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos Humanos. Disponível
em: https://run.unl.pt/bitstream/10362/43065/1/Antunes_2018.pdf.
MARTINS, Ana Maria
Guerra (2015) O parecer n.º 2/13 do
Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do projeto de acordo de adesão
da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem – uma primeira
análise crítica. Disponível em:
Catarina Alexandra Niza
Madeira n. º28263, subturma 8
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