Acordo de Adesão da União à CEDH – Parecer
2/13 do TJUE: autonomia do direito da
União Europeia - uma realidade ou utopia?
Márcia Tomás Pires, Subturma 8
Sumário: I. Considerações
introdutórias; II. Decisão do Parecer
2/13 TJUE: 1. Contextualização; 2. Decisão: política ou jurídica? III. Proteção
multinível desnecessária ou complementar? IV. “Autonomia”: a pedra angular do
TJUE; V. Considerações Finais; VI. Bibliografia
I.
Considerações
Introdutórias
A possível adesão da União Europeia à Convenção
Europeia dos Direitos do Homem (doravante, CEDH) abriu a caixa de pandora do
Primado do Direito da União Europeia. Apesar das problemáticas adjacentes ao
Parecer 2/93, posteriormente com o Tratado de Lisboa deu-se o acréscimo do
artigo 6º, nº2, TUE.
Tal artigo à priori, afastaria uma segunda
tentativa falhada de aderir à CEDH, todavia, com o Parecer 2/13 não foi isso
que ocorreu. A grande questão é como ultrapassar tal decisão, e finalmente
aderir à CEDH? O problema é a intromissão na autonomia da ordem jurídica
europeia? Ou, por outro lado, a dificuldade de implementar um sistema
multinível de proteção dos direitos fundamentais?
Proponho-me a ponderar num possível modelo de
coordenação entre o TJUE e TEDH, e aferir se estamos perante uma mera “birra”
do TJUE ou se estamos perante problemas mais graves.
II.
Decisão
do Parecer 2/13 TJUE
1.
Contextualização
O Parecer 2/13, emitido no dia 18 de
novembro de 2014, referente à adesão ao acordo internacional Convenção Europeia
dos Direitos Humanos, sendo uma segunda tentativa de aderir à CEDH perante a
introdução do artigo 6º, nº2, TUE[1] - tido como solução à
falta de competências explicitas da UE sublinhada por TJUE no Parecer 2/94[2].
Apesar
de todos os 28 Estados-Membros serem membros do Conselho da Europa e da CEDH, a
UE (ainda) não é parte. Sendo um problema, no sentido que nem os atos, nem as omissões
da UE podem ser presentes ao TEDH, e apesar da jurisprudência[3] dos tribunais da UE afirmar
várias vezes a importância da CEDH no quadro de proteção dos direitos
fundamentais, os particulares não podem perante os tribunais da UE ser
protegidos pela jurisprudência resultante do TEDH, por os primeiros não se encontrarem vinculados.
A decisão do TJUE sobre a possível adesão foi
negativa. Todavia, com a novidade de considerar que não é compatível com o
artigo 6º, nº2, TUE e Protocolo nº8. Decisão, na minha opinião, irónica. Uma
vez que contrariamente ao Parecer 2/93fundamento não se tem razão da
incompetência, mas sim em razão da solução que apelaram nesse primeiro parecer
para ser possível aderir.
2.
Decisão:
jurídica ou política?
A intenção do TJUE no Parecer 2/93 tinha
como explicito a necessidade de alterar os Tratados, formalizando a adesão da
UE à CEDH, mas implicitamente foi só mais uma maneira de alargar a competência
da União. Nas considerações do TJUE no Parecer 2/13, de forma a justificar a
sua incompatibilidade com o nº2, do artigo 6º TUE em conjugação com o Protocolo
nº8 fundamentou-se em quatro razões[4], que serão de modo sucinto
abordadas.
O TJUE, em primeiro lugar, a
falta de coordenação entre o artigo 53º da CEDH e o artigo 53º da Carta,
contudo através de uma interpretação sistemática do artigo 52º e 52º da Carta,
é possível aferir que o que se encontra em causa, nas normas que o TJUE
considera serem incompatíveis, é uma relação de complementaridade entre os
ambos os instrumentos jurídicos, e não de contradição. A Carta no seio da União
Europeia, protege todos os seus Estados-Membros assim como a União Europeia num
sentido strictu sensu, enquanto que a CEDH é uma proteção subsidiária exterior,
que advém do sistema internacional público– relação que ANABELA LEÃO, denomina
de aculturação recíproca[5].
Afirma a hipotética afetação do
artigo 344º, TFUE. Contudo, é de salientar que o ordenamento jurídico
europeu sempre se pautou pela exclusividade e supremacia da jurisdição do TJUE.
No entanto, o protocolo nº8 anexo ao Tratado de Lisboa, exige que o acordo de
adesão tenha como garantia a imunidade dos poderes das instituições europeias.
Por outras palavras, os estados tidos como
terceiros face à União podem apresentar queixas contra a União no TEDH, e por
outro, os Estados-Membros devido ao princípio da autonomia encontram-se
inibidos de envolver as instituições e países terceiros à União em disputas que
envolvam exclusivamente a interpretação e aplicação do Direito da União
Europeia.
Em bom
rigor, os litígios supramencionados continuam a ser da competência exclusiva do
TJUE. O acordo de adesão por si mesmo evita qualquer conflito entre o artigo
55º CEDH e o artigo 344º TFUE, no sentido que o artigo 55º, CEDH não comprime
de forma alguma o funcionamento da regra do 344º TFUE, permanecendo intocável o
monopólio do TJUE de dirimir litígios que surjam entre os Estados-Membros.
A falta de previsão do funcionamento quanto ao
mecanismo face ao corresponsável e ao processo de apreciação prévia pelo TJUE
que permitam preservar as caraterísticas específicas da União, é um argumento
que não traz qualquer novidade. A divisão de competências entre a União e os
Estados Membros sempre suscitou questões, todavia, o mecanismo de
corresponsável foi criado de forma a facilitar a delimitação de competências,
encontrando-se delimitado no seu âmbito às situações que envolvam a União e os
Estados-Membros.
O próprio acordo de adesão restringe-se a
duas situações às quais são aplicados estes mecanismos – 1) União é co
demandada e um ou mais EM são co demandados; 2) Um ou mais Estados-Membros são
co demandados e a União Europeia é a principal demandada. Encontra-se
estabelecido no artigo 36º CEDH a “intervenção de terceiros”, e apesar de os
instrumentos serem diferentes, no sentido que neste último o interveniente não
é tido como parte principal e, consequentemente, o caso julgado não o vincula,
e quanto ao primeiro mecanismo, o TEDH encontra-se obrigado a acionar sempre
que se encontrem preenchidos os pressupostos. Em suma, se um EM for demandado,
a UE pode assumir o papel de co demandada (artigo 3º, nº2, Acordo de Adesão)[6], no sentido em a violação
presente na CEDH decorre: 1) da obrigação da União que é incompatível com a
CEDH; ou 2) da forma como o EM adotou tal obrigação e executou. Os Estados-Membros
serão tidos como responsáveis por violação das normas da CEDH, em qualquer caso, e o facto da União
Europeia vir a aderir à CEDH, não irá alterar isso.
Concluo que é uma decisão meramente política,
uma vez que comprovadamente é uma questão de interpretação errónea, assim como
desmedida interpretação restritiva da parte do TJUE.
III.
Proteção
multinível desnecessária ou complementar?
Um catálogo europeu de direitos fundamentais, tendo em
conta a sua vastidão pode não corresponder, em medida proporcional, a uma maior
proteção. Peter Häberle, na sua construção de um Direito Constitucional
Comum Europeu afirma que a construção deverá passar por uma estrutura
multidimensional no sentido de complemento entre a ordem jurídica
internacional, ordem jurídica europeia e ordens jurídicas internas dos
Estados-Membros.
É de
admitir que indo ao encontro do TJUE poderia ser ponderada a idoneidade assim
como a eficiência da possível adesão à CEDH, e, aceitando esta visão pode não
ser o caminho correto. No entanto, esta proteção multinível só pode ser tida
como idónea, necessária, eficiente e complementar. O pluralismo
adjacente à União Europeia das várias tradições constitucionais deve ser tido
como passível de harmonização face aos direitos fundamentais, humanizar a União
Europeia só será possível através de um diálogo judicial e de uma reciprocidade
entre o TDHU e o TJUE.
IV.
“Autonomia”:
a pedra angular do TJUE
O último argumento para fundamentar a decisão do TJUE
merece um tratamento singular. A jurisprudência do TJUE percorreu um longo caminho[7] para reconhecer de forma
diligente os direitos fundamentais, tal só foi possível através da
relativização do primado europeu. O TJUE assumiu até 1996, uma
consciencialização que um sistema de proteção dos direitos fundamentais seria
apto para a proteção dos particulares, tendo em conta o consequente alargamento
da aplicação do Direito da União Europeia e atribuições europeias.
No Parecer 2/93, o receio – no meu entender,
injustificado – não foi essa proteção dos direitos fundamentais dos particulares,
que até então parecia ser relevante, mas sim a ingerência na autonomia do
Direito da União Europeia, tendo fomentado a necessidade de revisão dos
Tratados para não existir qualquer tipo de questão quanto à compatibilidade das
atribuições (até então implícitas) face à adesão à CEDH. Esta primeira posição
leva a crer que um dos objetivos fulcrais da União Europeia passaria a ser a
consagração de um verdadeiro catálogo de direitos fundamentais, ultrapassando
os limites do então 235º/TCE[8] com uma norma que previsse
expressamente a adesão à CEDH.
Posteriormente,
o caminho que o TJUE traçou não foi tão feliz comparativamente com o que se
antecipava ser. O Princípio do Primado do Direito da União Europeia entende-se
no seguinte sentido: a ordem jurídica europeia é autónoma por ter mecanismos
específicos independentes, que a dotam de um regime próprio distinto da ordem
jurídica internacional.
A União Europeia é, assim, detentora de
determinadas atribuições e poderes do qual retira uma autoridade institucional
face a interesses aos interesses dos seus Estados-Membros. O quadro normativo
específico a cargo das suas instituições, assim como um regime jurisdicional
que interpreta, regula e aplica o direito europeu são o argumento principal do
TJUE. É questionável se o TJUE apenas se preocupou com o seu próprio estatuto.
A harmonização de três ordens judiciais
(internacional, europeia e nacional) tem de ser analisada através de duas vias:
1) ordem judicial face à ordem judicial europeia; 2) ordem judicial europeia
contraposta à ordem judicial internacional.
Primeiramente, o artigo 19º TUE e 267º TFUE
estabelece o reenvio pré judicial que determina a competência do TJUE quanto à
interpretação do direito europeu através de um pedido prévio da parte do juiz
nacional, limitando o TJUE a apreciar a questão que lhe seja colocada,
abstendo-se análise do caso concreto,
que vinculará em termos interpretativos o juiz nacional (artigo 8º, CRP). No
entanto, se existir uma decisão emitida pela ordem internacional face à CEDH e
a nível interno ter sido esgotado todos os mecanismos judiciais? A resposta
passa pelo recurso de revisão, através da transposição da decisão internacional
para a ordem interna assegurando o primado do Direito Internacional Público.
Sendo o único mecanismo que protegerá o particular de todas as barreiras
criadas pelo TJUE da relação entre a Ordem Jurídica Interna e Ordem Jurídica
Internacional.
Em segundo lugar, o sistema europeu e a sua
autonomia, levaram a que o TJUE reclamasse uma independência face à ordem
internacional. Nos termos do artigo 13º, nº1, TUE – as instâncias comunitárias
assumem a posição dos tribunais nacionais. E até que ponto que essa
impermeabilidade, essa assunção de ser estanque face ao Direito Internacional
Público funciona? Há determinadas
matérias que exclusivamente se encontram reguladas pelo Direito da União.
A crer na autonomia do direito europeu face à
ordem internacional, urge relembrar que o Direito Internacional também se
socorre num princípio e primado[9]. Deixo, assim, em aberto
uma questão: se a União Europeia, e consequentemente o TJUE, afirma a
necessidade de preservação da sua autonomia num sentido amplo, existindo menos
espaço para a autonomia do Direito Interno, que por sinal se encontra vinculado
ao Direito Internacional, como explicará o TJUE que, numa lógica hierárquica, o
Direito Internacional Público prevalece, interfere e complementa o Direito da
União Europeia?
V.
Considerações
Finais
A Europa dos Estados-Membros embora encontre
subjacente uma ideia de unidade, não é mais do que uma grande agregação de um
pluralismo, que só poderiam ser harmonizados a par de uma vontade de um diálogo
judicial, sem jogos políticos, dos tribunais.
Quanto à questão do que será do acordo de
adesão à CEDH que se releva de uma enorme importância, a única resposta
possível é através de um modelo de verdadeira cooperação, no sentido em que o
TJUE assuma que na verdade a sua competência é limitada à União Europeia,
enquanto que o TEDH funciona no âmbito do Direito Internacional,
especializando-se face ao TJUE.
Caso os
ordenamentos jurídicos nacionais aceitem a função corretora do TEDH, pode ser
um passo para a uma mudança de posição do TJUE, que é fundamentalmente pautada
pelo receio de perder a sua exclusividade.
Concluo, que apesar da dificuldade de
coordenação, no que é respeitante a Direitos Fundamentais é entristecedor que a
atitude do TJUE fundamentada em meros argumentos políticos e egocêntricos, ao
invés do que se espera de um órgão com tanta importância, que seria sempre
argumentos fundamentalmente jurídicos e altruístas.
VI.
BIBLIOGRAFIA
DUARTE,
Maria Luísa - Estudos sobre o Tratado de Lisboa, Coimbra, Almedina 2010
DUARTE,
Maria Luísa - União Europeia e Direitos Fundamentais. No espaço da
internormatividade, AAFDL, Lisboa, 2006
MARTINS,
Ana Maria Guerra – Manual do Direito da União Europeia. Almedina, 2ª Edição,
Lisboa, 2017
MARTINS,
Ana Maria Guerra – Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia,
Almedina, Lisboa, 2018
MESQUITA,
Maria José Rangel de - A União Europeia após o Tratado de Lisboa, Coimbra,
Edições Almedina, 2010.
MIRANDA,
Jorge - Escritos Vários sobre Direitos Fundamentais, “Sobre a Carta de Direitos
Fundamentais da União Europeia”, Princípia, 2006, pág. 483 e seguintes.
LEÃO,
Anabela - “A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Protegendo os
direitos a um nível multidimensional”, Separata da Revista da Faculdade de
Direito da Universidade do Porto, Coimbra editora, Ano III, 2006.
[1]“Artigo 6º: 2. A
União adere à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais. Essa adesão não altera as competências da União, tal
como definidas nos Tratados.”
[2] Em especial do Parecer 2/94 Considerandos 20, 24, 36,
sublinhando o Considerando 30: “Sendo parte integrante de uma ordem
institucional baseada no princípio da atribuição de competências, esta
disposição não pode constituir fundamento para alargar o âmbito de competências
da Comunidade para além do quadro geral resultante do conjunto das disposições
do Tratado e, nomeadamente, das que definem as missões e as ações da
Comunidade. Não pode, em qualquer caso, servir de fundamento à adoção de
disposições que impliquem, em substância, nas suas consequências, uma alteração
do Tratado que escape ao processo previsto por este para esse efeito.
[4]
Considerando 258 do Parecer 2/13 – Consultado: http://curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd2da9bfa292db4da988afb961242593f9.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuQchz0?doclang=PT&text=&pageIndex=0&docid=160882&cid=668013
[5] LEÃO,
A., “A Carta dos Direitos Fundamentais da …”, cit., p. 70. 17
[6] Situação
paradigmática: EM executou uma obrigação decorrente ou do direito primário
europeu, ou secundário, e posteriormente surge um litígio perante o tribunal
nacional competente em que se discute a conformidade da medida nacional que
aplicou/executou o comando europeu com a CEDH
[7] A título
exemplificativo: Acórdão de 1964, COSTA/ENEL, Acórdão de 12 de novembro de
1969, STAUDER; Acórdão de 12 de dezembro de 1970, INTERNATIONALE
HANDELSGESELLSSCHAFT; Acórdão de 1975, RUTILI
[8]
Atualmente na redação do artigo 268º TUE
[9] Exemplo:
Artigo 8º CRP clarifica o primado do Direito Internacional, através de uma
receção automática das normas internacionais e princípios
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