A
Cláusula do Artigo 50.º do Tratado da União Europeia
O
presente post não visa o debruce sobre o tratamento dogmático da questão
relativa ao Brexit, tão-só o enquadramento normativo, em termos gerais, do direito
de secessão e o processo de saída por parte de um Estado-Membro.
É
certo que a saída de um Estado-Membro da União Europeia provoca alterações e impactos
a diversos níveis, nomeadamente, políticos e financeiros, bem como implicações
a níveis de Política e Segurança Externa e Interna e da realização do Mercado
Único, ao que acresce os potenciais obstáculos à livre circulação de pessoas,
bens e capitais dentro do seio da Europa. Cria, por conseguinte, especiais preocupações
e instaura um clima de instabilidade política nacional e europeia com o
surgimento de um braço de ferro politico e jurídico.
Aquando da elaboração e introdução do artigo 50.º no
Tratado da União Europeia, que remonta à assinatura em 2007 e, consequente
entrada em vigor em 2009, nunca se pensou que tal preceito teria aplicação
prática, o que pode justificar em certa medida os problemas interpretativos que
irão ser analisados de seguida.
A Notificação da
Intenção de Retirada da União Europeia
Ao
proceder à análise do preceito em causa, nomeadamente, no n.º 2 do artigo 50.º
do TUE, nada é mencionado relativamente à questão da sujeição da notificação a
um prazo certo e definido. A notificação de pendor político não obedece, por
sua vez, a quaisquer limitações ou condicionalismos, sendo que a iniciativa de
comunicação, por razões lógicas, cabe ao órgão estadual que represente a nível
externo o Estado-Membro que pretenda a retirada da União Europeia. Contudo, ao
navegarmos pelo silêncio normativo, poderá equacionar-se a existência de uma
imposição de prazo razoável para a referida notificação a cumprir pelo Estado-Membro,
por força do princípio da cooperação leal vigente na ordem jurídica
comunitária, que não vê a sua aplicabilidade reduzida ou condicionada neste
domínio, segundo o entendimento da Professora Ana Guerra Martins.
Ora,
com a apresentação da notificação ao Conselho Europeu serão despoletados diversos
efeitos jurídicos tendentes à negociação da celebração do acordo internacional de
saída entre Estado-membro requerente e a União Europeia, que terão lugar em
Bruxelas. Consequentemente, para o decorrer das negociações, está previsto una
imposição temporal de dois anos a contar do accionamento da referida cláusula,
o qual se processa segundo os termos do artigo 218.º, n.º 3 do Tratado de
Funcionamento da União Europeia. Aquando do término do prazo referido, caso não
seja alcançado nenhum acordo durante o período de negociações, dispõe o artigo
50.º, n.º 3 do Tratado da União Europeia que os Tratados não mais serão
aplicáveis ao Estado-Membro.
A
nível interno, tudo se processa após o “convite” dos Chefes de Estado ou Chefes
de Governo ao Conselho Europeu para designação da Comissão Europeia, visando a
atribuição do papel de negociador, em representação da União Europeia, para
regular as condições de saída. Em termos práticos, deverá ser a Comissão
Europeia que irá tomar as rédeas da negociação, estando, para o efeito,
vinculada a deveres de informação ao Parlamento Europeu, possibilitando aos
Estados-Membros conhecer e acompanhar o processo de saída. O papel
intervencionista dos Estados-Membros neste domínio prende-se com a preparação
das negociações, orientando as mesmas com o objectivo último de alcançar a concordância
com os termos negociados.
A
presente cláusula é omissa quanto à questão da irrevogabilidade da notificação,
abrindo portas às mais diversificadas interpretações. Cumpre saber se um
Estado-Membro que requeira, perante as instâncias democráticas europeias a
negociação da sua saída, poderá, em tempo algum, recorrer ao direito de
arrependimento, reflectindo-se na revogação unilateral da notificação, na
medida a assegurar a sua permanência na União Europeia. As preocupações
prendem-se e, com razão, na arbitrariedade e na zona de liberdade que poderiam
conformar benefícios para os Estados-Membros mais poderosos. O exemplo
paradigmático do anteriormente exposto reside na situação em que “os Estados usem este processo como forma de
pressão para conseguirem o que querem dentro da União ou então impedir que os
Estados revoguem a notificação quando se aproxima o fim do prazo de dois anos
para ela previsto no n.º 3 do artigo 50.º TUE, se não estiverem satisfeitos com
os resultados atingidos e alguns meses ou dias depois voltam a notificar a
decisão de saída”[1].
Nas palavras de Afonso Patrão a “ameaça
de recesso criará o risco de um efeito de arrastamento, implicando que outros
EM procedam à sua própria ameaça, seja por solidariedade com o motivo
subjacente à decisão do primeiro, seja por retaliação pelo facto de a União
ceder às suas exigências”.
Ao
deparar-nos com tais dificuldades, cabe a leitura do n.º 5 do artigo que dispõe
o seguinte: “Se um Estado que se tenha
retirado da União voltar a pedir a adesão, é aplicável a esse pedido o processo
referido no artigo 49.º”. Segundo uma interpretação mais restritiva, o
artigo 50.º, n.º 5 do Tratado da União Europeia, só terá aplicabilidade nas
situações em que o Estado já não integre a Instituição Europeia, entendimento
este que privilegia a interpretação acabada de referir da não admissão da
revogação da notificação. Contudo, a doutrina maioritária vai em sentido oposto,
invocando certos argumentos que possibilitariam a revogação da notificação da
intenção de saída. Invoca-se, portanto, “o
respeito das regras constitucionais do Estado-Membro em causa”, com isto se
quer dizer que o órgão interno competente - leia-se, parlamento – ou mediante
uma manifestação expressa de oposição por parte do Povo, através do apelo ao referendo,
admitiriam uma pronúncia pela permanência do Estado na União Europeia por lhes
atribuir uma posição mais favorável, sob pena de violação das respectivas
regras constitucionais. Obviamente que, se já se tiver procedido à assinatura
do acordo de saída, sendo que esta é irrevogável, a revogação da notificação não
será mais possível.
Os
argumentos multiplicam-se, pelo que cumpre enunciá-los. Outro princípio que
encontra expressão na questão suscitada é o princípio democrático que, devido
ao carácter de importância que acarreta, deverá ser sempre salvaguardado, ou
seja, a materialização do princípio democrático espelha a vontade de
determinado Estado através das respectivas eleições legislativas que, por sua
vez, pode não corresponder às orientações politicas desenvolvidas pelo anterior
Governo no caso de o partido vencedor ser a favor da manutenção na União
Europeia.
Para
concluir, da revogação da notificação da intenção de retirada poderá resultar consequências
nefastas que até à abertura de negociações não eram de todo conhecidas, devendo
se proceder a uma reponderação de interesses mútuos.
Segundo o referido artigo 49.º do Tratado da União
Europeia, o Estado que se tenha retirado da União Europeia, pode deduzir um novo
pedido de adesão à supra mencionada Instituição. Para o efeito, tem de cumprir
determinados critérios de adesão – critérios aos quais se atribui a
qualificação de “Critérios de Copenhaga” - que foram definidos, em Copenhaga no
ano de 1993 – mediante uma reunião do Conselho Europeu. O Estado que pretenda a
integração no âmbito da União Europeia tem de prezar pelo respeito pelos
valores fundamentais da Comunidade Europeia constantes do artigo 2.º do Tratado
da União Europeia, bem como a promoção dos mesmos, de forma a garantir uma coerência
sistemática acerca dos vectores e orientações da União.
Devido
à vaguidade e falta de preenchimento normativo, o surgimento de interpretações
divergentes poderá levar o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) a
pronunciar sobre as questões prejudiciais (artigo 267.º do Tratado de
Funcionamento da União Europeia) “se se
tratar de uma questão dirimida nos tribunais nacionais”[2].
Findas
as negociações, o acordo de saída deverá ser aprovado pelo Parlamento Europeu,
mediante maioria simples dos membros que o compõem e, celebrado pelo Conselho
Europeu que, por sua vez, irá proceder a uma deliberação por maioria
qualificada dos demais Estados-Membros, com a exclusão do Estado cuja saída
pretende – diga-se, Reino Unido por ser o único caso até à data. A maioria
qualificada consiste, deste modo, numa expressiva percentagem de 72% dos membros
do Conselho Europeu (os demais 27 Estados-Membros), isto é, corresponde a 20
Estados-Membros que representem, no mínimo, 65% da população (artigo 238.º, n.º
3, alínea b) do Tratado de Funcionamento da União Europeia.
O
acordo de saída deve estabelecer “as condições
de saída, as quais acabarão por ter de incluir forçosamente os aspectos
financeiros, os assuntos relacionados com os direitos das pessoas e das
empresas assim como as questões relacionadas com os controlos de fronteiras”[3].
A
retirada formal da União Europeia pelo Estado-Membro tem lugar com a
ratificação do Tratado que deverá estar “em
conformidade com as respectivas normas constitucionais” (artigo 50.º, n.º 1
TUE) e “tendo em conta o quadro das
futuras relações com a União”, na medida em que resultará num acordo internacional
bilateral do Estado-Membro com a União Europeia a definir a posteriori. O acordo-quadro
das futuras relações entre a União e o Estado-Membro deverá obedecer às regras
gerais de celebração de acordos internacionais com países terceiros, uma vez
que o Estado já não se encontra sob a “alçada” da União Europeia, sendo que os
acordos internacionais em que a União Europeia intervém como parte deixarão de
vigorar para o Estado.
Assiste-se
a uma crescente complexificação na celebração do “acordo futuro” pelo facto de
a União Europeia não dispor de competência exclusiva em todas as matérias que
serão objecto de contratualização, chamando à colação os 27 Estados-Membros para
que, mediante intervenção activa na feitura do acordo, possam exprimir as concernes
tomadas de posição, tendo os mesmos que ratificar o acordo misto.
O
artigo 50.º, n.º 3 do Tratado da União Europeia estipula a “cessação de vigência de todo o direito da
União Europeia no Estado em causa a partir da data de entrada em vigor do
acordo de saída ou, na falta deste, dois anos após a notificação referida no
n.º 2, a menos que o Conselho Europeu, com acordo do Estado-Membro em causa,
decida, por unanimidade, prorrogar esse prazo”, o que facilmente se
compreende pela razão lógica de ser do acordo de saída. A problemática da
exigência formal de um prazo temporal de dois anos do dito acordo de saída
encontra justificação e fundamento no período transitório que terá,
necessariamente, de ocorrer, sob pena de arrastamento por tempo indefinido das negociações,
o que não faria sentido.
Em
jeito de conclusão, o prazo para as negociações pode ser prorrogado, à partida
por tempo indeterminado visto que não há nada que ressalve o contrário e, terá
de ser decidido por unanimidade por parte do Conselho Europeu e do
Estado-Membro.
Bibliografia:
- MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa
da União Europeia, Almedina, 2018.
- ALVIM, Mariana, The right to withdraw the notification to
leave the European Union under article 50 TEU: can we still save the mariage?,
UNIO – EU Law Jounal, Vol. 3, No. 2, July 2017.
https://estudogeral.sib.uc.pt/bitstream/10316/18767/1/AFONSO%20PATR%C3%83O%20%28766589_1%29.PDF
[1] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa
da União Europeia, 2018.
[2]
MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa
da União Europeia, Almedina, 2018.
[3] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa
da União Europeia, Almedina, 2018.
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