Introdução
No
passado dia 23 de junho de 2016, um referendo histórico marcou o início de um
dos mais desafiantes e marcantes momentos da história da União Europeia. Desse
referendo resultou a intenção do povo britânico de se retirar do grupo dos
Estados-Membros. Neste sentido, a invocação do artigo 50º como notificação
oficial de saída decorreu a 29 de março do ano passado. Desde esta data nenhuma
outra matéria tem ocupado tanto os órgãos de União, tendo-se tornado um tema
premente da política europeia atual.
Muitos
tem sido os esforços pelo lado britânico bem como pelo lado europeu nas
negociações, na procura de consensos para assegurar a melhor saída possível para
o Reino Unido, por forma a evitar um acordo sem saída. Após mais de dois anos
de negociações, Theresa May anuncia que foi alcançado um acordo relativo ao Brexit entre a União e o Estado
britânico.[1]
Porém, a impopularidade do acordo, tanto com a população como com os
representantes britânicos, abre a porta a novas possibilidades para uma boa
resolução dos problemas entre a União e o ainda Estado-Membro.
Entre as soluções possíveis
encontram-se a saída sem acordo, consagrada no artigo 50º/nº3 do Tratado da
União Europeia (doravante TUE), a criação de um novo acordo e a revogação da
intenção de sair. Quanto a este último, objeto do nosso artigo, a sua
consagração não é expressa no artigo 50º, tendo sido gerada uma larga discussão
quanto à sua admissibilidade e ao seu processo. Num momento onde soluções como
o criticado acordo atual tem grandes dificuldades em serem bem-sucedidas e
consensuais, é fulcral clarificar esta possibilidade, sendo mais uma opção que,
sendo admissível, não deve ser retirada de cima da mesa. Neste sentido,
iremo-nos debruçar sobre esta temática, bem como analisar a recente decisão do
TJUE[2]
sobre a matéria.
Enquadramento Jurídico
Olhemos agora um pouco para o
artigo 50º do TUE olhemos para a atuação do Reino Unido no Brexit. Em primeiro lugar, notemos que o direito de um Estado-Membro
se retirar da União está assegurado expressamente pelo Tratado no nº1. Quanto aos pressupostos desta saída, é de
referir que o seu único pressuposto é o respeito pelas suas normas
constitucionais, não podendo este direito ser limitado pela própria União.
As limitações que existem
respeitam sim ao processo de saída, em nome de exigências maiores da criação de
um acordo entre a União e o Estado-Membro que propõe retirar-se. Assim, dá-se
prioridade à celebração de um acordo de saída, como refere o nº2. Contudo, caso
chegar a um acordo não seja possível, os Tratados deixam-se de se aplicar
quanto ao Estado em questão, passados dois anos da notificação presente no nº1.
No intuito de salvaguardar e possibilitar uma possibilidade de acordo, este
prazo pode ainda ser alargado por unanimidade no Conselho Europeu.
Já quanto à notificação e os seus
efeitos jurídicos, os Tratados nada mais referem que esta desencadeia o
processo dos restantes números do artigo 50º. Nada se refere quanto à sua
definitividade ou revogabilidade. Cabe assim agora analisar a posição do TJUE
quanto à matéria.
A decisão do TJUE quanto à revogabilidade
da notificação de saída
Não foi só recentemente que se começou a debater este tema, tendo a
questão sido colocada perante um tribunal escocês, ainda em 2017, para que
pedisse o esclarecimento ao TJUE. Porém, como refere o parágrafo 10 da decisão,
o Governo britânico não tinha qualquer interesse de revogar a notificação de
saída, sustentando assim o tribunal nacional que a questão não passaria do
plano hipotético. Seguiu-se então um recurso, já em setembro de 2018, que permitiu
colocar a questão perante o tribunal europeu, em virtude da possibilidade de
não existir um acordo entre as partes e na necessidade consequente de outras
soluções, como descrito no parágrafo 15.
- · Posição das partes que intervieram
Averiguada
a admissibilidade do pedido, analisemos a posição e os argumentos dos
intervenientes ouvidos antecedentes à posição do TJUE.
Em primeiro lugar, quanto às
partes que requereram a decisão, estes invocam que revogar a intenção de sair é
um direito conferido pela própria natureza do direito de sair, devendo apenas
existir o respeito pelas normas constitucionais do Estado-Membro em questão.
Defendem assim que se faça uma analogia aos requisitos da notificação do artigo
50º, fundamentando também que só pode existir procedimento de saída enquanto a
intenção de sair se manter. Sem esta, o processo não pode continuar.
Em sentido diferente, defendem o
Conselho e a Comissão, que, ainda reconhecendo igualmente a possibilidade de
revogação, discordam do seu caráter unilateral. Nesta linha de pensamento,
receiam uma utilização abusiva do processo de saída presente nos nº 2 e 3 do
artigo 50º, referindo que ao autorizar uma revogabilidade unilateral pode-se
criar a possibilidade de o Estado em saída utilizar essa via para alargar
unilateralmente o prazo dos dois anos para o alcance de um acordo, ao manifestar
nova intenção de sair logo após revogar a anterior, tornando o prazo inútil.
Defendem ainda que tal resultaria na utilização desse mecanismo por forma a
pressionar a União a mudar e aceitar um acordo por pressão, em virtude de
ameaça da revogação da intenção de sair.
De modo a prevenir essa atuação
abusiva, sustentam que deve ser dada prevalência à interpretação que limite a
revogabilidade à autorização por unanimidade do Conselho, como já existe para a
prorrogação do prazo respeitante ao acordo, no nº3.
- · Posição do TJUE
Ouvidos
estes argumentos, qual foi a posição do tribunal quanto à matéria? Averiguemos
o raciocínio do tribunal. [3]
Começando pela interpretação stricto
sensu do artigo 50º e, para começar, o seu elemento literal, o TJUE refere
que a matéria não está expressamente regulada, como as outras partes já
mencionaram. Esclarece também que, tendo em conta o uso do termo “intenção”,
não significa que a notificação tenha de ter caráter definitivo ou irrevogável,
baseando-se nas alegações do advogado-geral. Este invoca ainda o artigo 68º da
Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, que também estabelece a
revogabilidade.
Quanto à análise do elemento teleológico, defende que sendo o direito de
sair um direito soberano e por isso, unilateral, também a revogação o deve ser,
respeitando apenas as regras constitucionais, até porque, até vigorar algum
acordo de saída ou terem passado dois anos da notificação, o Estado ainda é
Estado-Membro pleno da UE para todos os efeitos.
No que respeita ao elemento sistemático, o tribunal sustentou que a União
se baseia no objetivo de eliminar as barreiras à integração europeia e
centra-se na voluntariedade da adesão ao grupo dos Estados-Membros. Assim, não
sendo a entrada obrigatória, este sustenta que a saída também não pode ser
obrigatória aquando da invocação do artigo 50º, também por causa da missão assumida
pela União de unir a Europa.
Finalmente, é ainda feita uma referência histórica quanto ao artigo 50º,
referindo que no Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa todas as
propostas que propunham mecanismos contra este tipo de abusos foram todas
rejeitadas.
Fundamentada nestes elementos de interpretação, o TJUE interpreta o
artigo 50º no sentido de conferir um direito unilateral de revogar a
notificação de intenção de retirada da União, com os seguintes requisitos:
·
Não esteja em vigor um acordo de saída ou tenha
passado o período de dois anos decorridos da notificação de intenção de sair
que lhe serviu de base – Artigo 50º/3;
·
A revogação da notificação deve ser inequívoca e
incondicional;
·
A revogação deve obedecer às normas
constitucionais do Estado em questão, tal como a notificação - Artigo 50º/1;
·
Deve ser dirigida ao Conselho, sobre a forma
escrita.
O tribunal recusa assim a linha de
pensamento do Conselho e da Comissão, no sentido em que a necessidade do
consentimento por parte do Conselho Europeu tornaria um direito soberano do
Estado condicionado à aprovação de um órgão exterior ao Estado. Isto é algo que
não pode suceder, dado que a referida voluntariedade da decisão de entrar na
União implica a voluntariedade (ou não obrigatoriedade) de sair, de acordo com
o parágrafo 72.
Conclusões
Analisada a interpretação do TJUE do artigo 50º do TUE, revela-se
importante tecer alguns comentários e algumas considerações práticas.
Olhando para o raciocínio do tribunal, parece que fez a interpretação que
mais está de acordo com os princípios dos Tratados, sendo a pedra de toque, sem
dúvida, o caráter soberano do direito de aderir, de se retirar da União, bem
como o direito de revogar essa decisão enquanto for Estado-Membro, ou seja, na
falta de alguma circunstância que limite o seu estatuto jurídico como tal.
Qualquer imposição de limitações à saída ou à imposição da mesma levariam a que
o ato voluntário que fundamentou a adesão inicial acabasse violado.
Neste sentido, o
tribunal refere, no parágrafo 65, que “given that a State cannot be forced to
accede to the European Union against its will, neither can it be forced to
withdraw from the European Union against its will”.[4]
Porém, o TJUE deixa em aberto algumas preocupações quanto aos abusos
referidos por parte da Comissão e do Conselho. A admitir um direito unilateral
de revogação da notificação de intenção de sair, nada impede que o Estado, logo
após esta revogação, venha de novo manifestar a sua intenção de sair e,
consequentemente, venha frustrar todas negociações feitas até agora e tenha uma
atitude abusiva em relação ao nº3 do artigo 50º. Esta possibilidade, que em
teoria parece algo residual, torna-se algo preocupante olhando para um caso
como o da saída do Reino Unido. A verdade é que, no caso concreto, a decisão de
sair da União foi tomada pelos cidadãos do Reino Unido, tendo o “Leave” vencido com apenas 51,9% dos
votos[5].
É assim difícil falar num consenso na comunidade britânica quanto ao futuro da
sua relação com a Europa. Deste modo, figurará uma situação plausível a
revogação antes do término do prazo dos dois anos de negociações, para que se
possa seguir um novo referendo para manifestar outra vez, ou não, a intenção de
sair[6].
Seria difícil para a Europa iniciar de novo todo um procedimento após um
rompimento de negociações sem acordo, agravando ainda mais a relação entre as
duas partes. Fica ainda a porta aberta a uma possível pressão por parte do
Reino Unido para que, renovando o prazo para as negociações, sujeite o seu
acordo a condições prejudiciais e indesejadas para a União.
Uma conclusão clara que retiramos é que esta decisão surge com uma imensa
relevância prática. No plano do Brexit,
o referendo com um resultado ainda algo debatido, a prestação criticada do
Governo britânico quanto ao acordo a votar e a possibilidade cada vez maior de
uma saída sem acordo, uma revogação da intenção de sair, ainda que possa ser
atualmente desconsiderada por parte do órgão executivo britânico, pode ser
verdadeiramente uma hipótese e uma consequente solução para o problema que já
cria preocupações entre o Reino Unido e a Europa.
Bibliografia
- · Martins, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia, Almedina, 2018
Francisco Horta Caetano
Nº28147,
Subturma 8
[1] U.K.'s Theresa May Presses Ahead With Brexit Deal, in Herald Sun, disponível em https://www.heraldsun.com.au/news/world/uks-theresa-may-presses-ahead-with-brexit-deal/video/5f727b33c913950ddee30bbf34ba99a5
[2] Caso
C-621/2018, de 10 de dezembro de 2018
[3]
Referente aos parágrafos 44 e ss.
[4] Ao tempo
da feitura do presente artigo, a presente decisão ainda não estava disponível
em língua portuguesa
[5]
Informação retirada do site da BBC quanto aos resultados do referendo de 23 de
junho de 2016, disponível em https://www.bbc.com/news/politics/eu_referendum/results
[6] Martins,
Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos
à Acção Externa da União Europeia, p. 434
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