O Serviço Europeu de Ação Externa é
um verdadeiro serviço diplomático?
Maria
Inês Lima
Nº
24020
Turma
A, Subturma 8
Até
à entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a 1 de Dezembro de 2009, a ação
externa da União Europeia, pautava-se pela multiplicidade de centros
diplomáticos em que esta se desenvolvia, junto de Estados terceiros e de
organizações internacionais. Além disso, a política externa da UE era condicionada
pelos interesses nacionais divergentes de cada um dos Estados-Membros.
Tais circunstâncias motivaram a célebre frase
supostamente proferida por Henry Kissinger, Secretário de Estado dos Estados
Unidos da América entre 1973 e 1979, “Who do I call when I want to call
Europe?”, utilizada para descrever a necessidade de a diplomacia da União ter
um só rosto e uma só voz nas relações externas com outros Estados e
organizações internacionais. A União Europeia deu resposta a esta questão
através da criação do cargo de Alto/a Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e para a Política de Segurança[1]
(art. 18º do TUE) – também Vice-presidente da Comissão (art. 17º, nº 4 e 5 do
TUE) e Presidente do Conselho de Negócios Estrangeiros (art. 27º, nº1 do TUE) –
encarregado/a, principalmente e entre outros, de representar a política externa
e de segurança da UE em todo o mundo. Assim, a representação internacional da
UE ficou a cargo de um triunvirato, constituído pelo Presidente do Conselho, o
Presidente da Comissão e o/a ARUNEPS, estando este último sujeito a uma dupla
responsabilidade perante os dois primeiros.
Com
o objetivo de assegurar a unidade, a eficácia e a coerência da ação externa da
União, o Tratado de Lisboa veio introduzir profundas alterações no quadro
institucional e jurídico da UE, moldando o direito de legação (ativo) de que esta
agora dispõe (fruto da atribuição de personalidade jurídica à UE segundo o art.
47º do TUE). De entre as diversas alterações, destacam-se, no âmbito da
Política Externa e de Segurança Comum (PESC), o art. 27º, nº2, o art. 32º, par.
3º e o art. 35º do TUE e o artigo 221º do TFUE.
A
previsão de criação de um serviço europeu para a ação externa, expressa no art.
27º, nº3 do TUE é uma das principais inovações. A sua finalidade inicial seria
a de apoiar o ARUNEPS nas suas funções, trabalhando em colaboração com os
serviços diplomáticos dos Estados-Membros. Assim se visava construir uma
diplomacia comum europeia, consolidar a política externa da UE e a influência
da Europa a nível mundial. Contudo, tal não se terá realizado imediatamente com
esta previsão.
De
facto, a criação deste serviço enfrentou obstáculos logo na sua conceção, na
medida em que a referida previsão no Tratado da União Europeia (após a entrada
em vigor do Tratado de Lisboa) se afigurava bastante ampla em relação ao modo
como este serviço deveria ser criado, às suas funções e às técnicas que deveria
utilizar – sendo estas questões remetidas para decisão do Conselho, aprovada
pela Comissão e com consulta ao Parlamento Europeu, sob proposta inicial do
ARUNEPS. Dada a natureza híbrida do ARUNEPS (que não se enquadra em nenhuma das
categorias previstas pelo Tratado – instituição, órgão ou agência), o alcance
de consenso entre a Comissão, o Conselho e o Parlamento Europeu, para a criação
de um serviço destinado a assisti-lo, foi dificultado.
De
referir que a criação de um serviço de ação externa já tinha sido discutida
durante as negociações do TECE, porém, as preocupações dos Estados em abdicar
da sua soberania em matéria de representação diplomática frustraram esta
pretensão. Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, ficou expresso no mesmo
que, no domínio da PESC, a criação do cargo de ARUNEPS e do serviço europeu
para a ação externa não afetaria “as responsabilidades dos Estados-Membros, tal
como presentemente consagradas, para a formulação e condução das respetivas
políticas de negócios estrangeiros, nem as suas representações em países
terceiros ou em organizações internacionais.”[2]
Superados
todos estes problemas, a 26 de Julho de 2010 entra em vigor a Decisão
2010/427/UE[3] do
Conselho que estabelece a organização e o funcionamento do Serviço Europeu para
a Ação Externa (SEAE). De acordo com esta Decisão, o SEAE é um órgão autónomo
da UE (art. 1º, nº2 da referida Decisão), composto por uma administração
central sediada em Bruxelas (organizada em Direções-Gerais) e por uma rede de
Delegações da União espalhadas por todo o Mundo, com um papel semelhante aos
das embaixadas. Em respeito ao disposto no art. 27º, nº 3 do TUE, este órgão é
integrado “por funcionários provenientes dos serviços competentes do
Secretariado-Geral do Conselho e da Comissão e por pessoal destacado dos
serviços diplomáticos nacionais.”
Colocado
sob a autoridade do ARUNEPS, o SEAE deve assisti-lo no desempenho do seu
mandato de elaborar e conduzir a PESC, bem como no desempenho das suas funções
relacionadas com a política externa nas suas qualidades de Presidente do
Conselho dos Negócios Estrangeiros e de Vice-Presidente da Comissão (art. 18º e
27º do TUE e art. 1º, nº3 e art. 2º, nº1 da Decisão).
Para
mais, também integra as atribuições do SEAE prestar assistência, no domínio das
relações externas, ao Presidente do Conselho Europeu, o Presidente da Comissão
e a Comissão, participando nos trabalhos preparatórios e procedimentos dos atos
a elaborar por esta no domínio da ação externa (arts. 2º, nº2 e 3º, nº2 da
Decisão). Nos termos do art. 9º da Decisão, este serviço deve ainda prestar
apoio à Comissão na preparação e implementação de programas e instrumentos
financeiros relacionados com a ação externa.
O
SEAE deve ainda, apoiar e trabalhar em cooperação com os serviços diplomáticos
dos Estados-Membros, com o Secretariado-Geral do Conselho e com os serviços da
Comissão, de modo a assegurar a coerência entre os domínios da ação externa da
UE e entre esta e as suas outras políticas (art. 3º, nº1 da Decisão).
Por
último, o SEAE presta apoio e coopera com as restantes instituições e órgãos da
UE, em particular o Parlamento Europeu (art. 3º, nº4 da Decisão).
O
SEAE está também incumbido de gerir as relações diplomáticas e as parcerias estratégicas com países
que não pertencem à UE, e de trabalhar em cooperação com os serviços
diplomáticos nacionais dos países membros da UE, as Nações Unidas e outras
potências mundiais.
Este
Serviço promove também uma política democrática com os cidadãos europeus,
podendo estes interagir com o SEAE e requerer, se necessário, proteção no
âmbito da sua cidadania europeia (atribuída a todos os nacionais de
Estados-Membros ao abrigo do artigo 9º do TUE).
Formalmente
operacional desde 1 de Janeiro de 2011, o SEAE está dotado de todos os
instrumentos e ferramentas para consolidar e implementar a política externa da
União de forma mais eficaz. A sua presença tem tido impacto em diversas áreas[4]
como a proteção de refugiados, os desenvolvimentos na Política Comum de
Segurança e Defesa (PCSD), o desenvolvimento de relações no âmbito da Política Europeia
de Vizinhança, a prestação de ajuda humanitária em zonas de crise e o seu
desenvolvimento, na luta pelo respeito dos Direitos Humanos, na luta contra as
alterações climáticas e na proteção do ambiente, da energia e da cultura.
Recentemente, a atual ARUNEPS Federica Mogherini, lançou o “Global Tech Panel”[5],
em Setembro de 2018, um fórum de diálogo com líderes da indústria tecnológica,
com o objetivo de criar novos tipos de cooperação entre a diplomacia e a
tecnologia, de modo a dar resposta, através de soluções inovadoras, aos
desafios, obstáculos e oportunidades da Era Digital.
Podemos
então concluir que, apesar do caminho conturbado que deu origem à criação e instalação
do SEAE e das enormes dificuldades sustentadas pela primeira Alta Representante
– Catherine Ashton[6] –
a quem foram dirigidas inúmeras críticas, é de louvar o papel do SEAE nos
últimos anos e o seu trabalho na área da PESC e no desenvolvimento das relações
diplomáticas entre a UE, os seus Estados-Membros e os Estados terceiros e
organizações internacionais.
Bibliografia:
- MARTINS, ANA MARIA GUERRA, Os
Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia – Lições de Direito
Internacional Público II, Almedina, 2018;
-CAMISÃO, ISABEL e COUTINHO,
FRANCISCO PEREIRA, “A Ação Externa” in Direito
da União Europeia Elementos de Direito e Políticas da União, Almedina, 2016
- MARTINS, ANA MARIA GUERRA, Manual
de Direito da União Europeia, Almedina, 2012
[1] Doravante, ARUNEPS
[2] Declaração nº 13, anexada à Acta
Final da Conferência Intergovernamental que aprovou o Tratado de Lisboa
assinado em 13 de Dezembro de 2007.
[3] Doravante, “Decisão”. Disponível em
https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2010/427/oj
[4] Cfr.
https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/foreign-affairs_en
[5] Cfr. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/50886/about-global-tech-panel_pt
[6] Por exemplo: https://voxeurop.eu/pt/content/news-brief/3721441-ausencia-de-uma-voz-unica-na-politica-externa-europeia
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