É de conhecimento geral, no âmbito de direito
internacional, que os Estados dispõem de subjetividade internacional, isto é,
são titulares de direitos e deveres. Deste modo, é lhes possível celebrar
acordos internacionais, estipulando quer direitos, quer obrigações a serem
executadas por todos os subscritores de determinado Tratado. A tal Tratado, é
inerente a ideia e vontade de se prosseguir a sua finalidade, tendo os
contratantes de agir em boa-fé, e daí se ter consagrado um principio basilar no
direito dos tratados, Pacta sunt servanda.1
Todavia, a vinculação a um tratado não se pode sobrepor à vontade de um Estado,
pois se existe uma certa autonomia para a celebração e assinatura do mesmo,
também deverá existir uma liberdade de saída, e esta liberdade de desvinculação
deverá ser unilateral, não obstante de, posteriormente, se preveja determinadas
consequências para este ato, dado que o Tratado não deixa de constituir um
contrato. Contudo, não é bem esta perspetiva que resulta da Convenção de Viena,
que aponta para a necessidade de, no respetivo tratado se prever a
possibilidade de denúncia.(2) Mesmo que assim fosse reiteradamente, não é o
que acontece no Tratado de Lisboa, pois neste domínio, existe um artigo que
permite a desvinculação ao Tratado e a consequente saída da União Europeia, e
nem poderia deixar de assim o ser, visto que a União é um espaço onde os
valores de liberdade, respeito pela dignidade humana, Estado de direito, se
sobrepõem a todo o resto.
Por consequente, importa, portanto, analisar o artigo 50º do Tratado da União
Europeia, interpretando-o, aferir as consequências e concluir pela
revogabilidade ou não da notificação de saída.
O artigo 50ºTUE concede a um Estado-Membro da União Europeia a possibilidade de
saída, porém, esta saída deve seguir uma tramitação que obedeça às normas
internas do respetivo Estado Membro, segundo consagra o seu nº1. O Estado que
pretende sair deve respeitar ao seu direito internacional. No caso de Portugal,
o procedimento para a vinculação a um tratado passa pela negociação exclusiva e
consequente assinatura por parte do Governo, no plano externo, artigo 197ºCRP,
enquanto que no plano interno, terá de passar pela aprovação da Assembleia da República
(artigo 161º/ alínea i CRP). Seguindo este procedimento para se vincular,
semelhante processo deve ser adotado para se desvincular, dada a problemática
que gira em torno desta saída, cujas consequências práticas serão objeto de
analise mais à frente, mas desde logo, uma das principais consequências seria a
perda de direitos por parte dos cidadãos. No caso do Brexit, que é um caso inédito
de saída da União Europeia por parte de um Estado Membro até aos dias de
hoje, essa problemática foi levantada, pois, numa primeira fase, o Governo
Inglês considerou-se competente para notificar a sua decisão ao Conselho
Europeu, depois, uma senhora de seu nome Gina Miller(3)
desafiou sozinha a questão do Brexit junto dos tribunais ingleses, os quais
decidiram que essa decisão cabia não ao Governo mas antes ao Parlamento, dado
que estava em causa várias questões importantes, que incidiam sobre o núcleo de
várias garantias adquiridas pelos cidadãos, e por sua vez o Supreme Court, tribunal inglês,
reconheceu que a razão estava do lado da empresária Gina Miller. Note-se que, apesar
de a norma em causa se inserir num acordo internacional, apenas os tribunais
internos têm competência para se pronunciar à cerca das normas internas dos
Estados – Membros, e, portanto, o TJUE não ter competência para tal.
Ativado então o artigo 50º, deve-se seguir a notificação, (que considero que
terá que ser por escrito, à luz do artigo 67ºCVDT4), do
Estado-Membro em causa ao Conselho Europeu, seguindo posteriormente uma
negociação para estabelecer condições de saída. Por sua vez, esta negociação deve
seguir o processo enunciado no nº3 do artigo 218º TFUE, conforme indica o
50º/2TUE. Este acordo de saída será negociado entre a União Europeia e o Estado
que sai, no caso do Brexit, o Reino
Unido. Basicamente, o Conselho, por
recomendação da Comissão, adota uma decisão de autorização à abertura das
negociações, designando também o negociador. O Conselho, por maioria qualificada
e após a aprovação do acordo final no Parlamento Europeu, celebra-o em nome da
União Europeia.
O referido acordo deverá regular várias matérias, tendo como aspetos fulcrais
as questões financeiras, direitos que versam sobre pessoas e empresas e também
o controlo sobre fronteiras. Deverá ainda ficar definido um acordo-quadro à
cerca das futuras relações entre o Estado que opta por sair e a União. No
entanto, cabe referir que um posterior acordo entre estes seguira a tramitação
prevista no artigo 218ºTFUE, pois este Estado será tratado como um terceiro,
nos termos do artigo 216ºTFUE.
O prazo para se efetivar a saída do Estado em questão é aquele previsto no
acordo, ou, no caso de não existir acordo, o prazo será o de dois anos,
conforme o artigo 50º/3TUE. Esses dois anos contam-se a partir da notificação
de saída por parte do Estado que se quer desvincular. A razão de ser destes
dois anos tem como objetivo tornar o acordo célere, de modo a não se prolongar
cenários de indefinição, tal como se esta a assistir com o Brexit. Contudo, dado que não se prevê qualquer limite máximo, o
prazo poderá ser prorrogado, mas para isso será necessário se verificar a regra
da unanimidade do Conselho Europeu, para se decidir nesse sentido. Logicamente,
o Estado que se quer desvincular não participa nas decisões emanadas no seio
das instituições da União, tal como indica o nº4 do artigo 50º.
No plano prático, tomando o Brexit como referência, visto que até aos dias hoje
é um caso inédito, podemos verificar que se esta a cumprir este tramite de
negociações, e uma questão que se tem levantando bastante é sobre a
possibilidade de o Reino Unido voltar atrás na decisão de saída, tendo até sido
suscitado ao Tribunal de Justiça uma questão prejudicial, no âmbito do artigo
267ºTFUE, a interpretação do artigo 50ºTUE, o qual se pronunciou no dia 10 de
Dezembro de 2018(5), concluindo que: “O artigo 50.º
do TUE deve ser interpretado no sentido de que, sempre que um Estado-Membro
tenha notificado o Conselho Europeu, em conformidade com o referido artigo, da
sua intenção de se retirar da União Europeia, esse artigo autoriza esse
Estado-Membro - enquanto contrato de retirada celebrados entre esse
Estado-Membro e a União Europeia não entrou em vigor ou, na falta de acordo,
durante o período de dois anos previsto no artigo 50.º, n.º 3, do TUE,
eventualmente prorrogado em conformidade com esse número. não expirou - para
revogar essa notificação unilateralmente, de forma inequívoca e incondicional,
por um aviso dirigido ao Conselho Europeu por escrito, após o Estado-Membro em
causa ter tomado a decisão de revogação em conformidade com os seus requisitos
constitucionais. O objetivo dessa revogação é confirmar a adesão da UE ao
Estado-Membro em causa em termos que se mantêm inalterados no que diz respeito
ao seu estatuto de Estado-Membro, e essa revogação põe termo ao processo de
retirada.”
Neste seguimento, na jurisprudência do TJ, caso o Reino Unido assim decida,
poderá revogar unilateralmente a sua decisão. Aliás, decisão deste tribunal vai
também de encontro com o artigo 68ºCVDT, que aponta para a liberdade de
revogação desta decisão a qualquer momento caso esta não tenha ainda produzido
efeitos.
Outros argumentos a favor da revogabilidade da decisão é a interpretação do nº2
do artigo 50º, no qual, analisando o significado do termo “intenção” se pode
inferir que uma intenção não se traduz numa posição irrevogável, mas antes uma
ponderação de algo.(6)
Na mesma lógica, a letra do nº1 do referido artigo, indica que a intenção de
saída pertence ao Estado Membro que quer abandonar de acordo com os seus
preceitos constitucionais, e portanto não existe uma obrigação de tomar essa
decisão em consonância com outros Estados- Membros ou com as instituições da
U.E. Nesta linha, tendo o Estado em causa o respeito pelas regras
constitucionais, caso exista uma mudança de paradigma nos órgãos competentes a
nível interno, e, portanto, decidirem, entretanto, por permanecer na União,
deve isso ter sido em conta para sustentar a irrevogabilidade da decisão.
Transpondo novamente esta problemática para o plano prático e tendo o Brexit
como exemplo, esta dita mudança de paradigma tanto pode operar através de um
segundo referendo, e este por sua vez obter uma votação favorável à permanência
do Reino Unido na União, mas também através de um novo governo, no caso de
existirem eleições antecipadas.
Cabe voltar a mencionar a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados
(CVDT), na qual não se prevê qualquer tipo de oposição à revogação da decisão
de saída da União Europeia.(7)
Na minha opinião, não faria qualquer sentido existir algum tipo de oposição à
revogação, isto porque, o artigo 49ºTUE prevê a possibilidade de o Estado em
causa voltar a participar na União Europeia, cujo processo é igualmente
demoroso, e logicamente que a União iria ter em conta os motivos do anterior
divorcio neste novo processo de adesão, e isso iria implicar vários entraves.
Além disso, caso o Estado em cissão pretendesse efetivamente revogar a decisão,
não faria sentido algum desintegrá-lo (caso a decisão de sair fosse
irrevogável), para posteriormente apreciar uma nova adesão desse mesmo Estado.
Estes argumentos parecem-me bastantes para sustentar a revogabilidade da decisão
da notificação de saída.
Considerando ainda o plano prático em causa, a atuação da União Europeia e
respetivos Estados-Membros no Brexit
tem sido bastante interessante, na medida em que estes se encontram em
sintonia, unidos e determinados a não ceder perante as intenções do Reino
Unido, e desta feita, aqueles argumentos de que o Reino Unido poderia estar a
fazer bluff para conseguir outros
benefícios, e isso ser até motivo para considerar o Brexit irrevogável, acabam
por não ser precedentes. Sublinho uma vez mais e “aplaudo” a atuação da União
Europeia que na minha opinião tem sido de elogiar bastante.
E caso o Brexit realmente se efetive? Bem, a meu ver, isso acarretará bastantes
consequências negativas, quer para o Reino Unido quer para a própria União
Europeia. Um tema interessante para outro post,
que, no entanto, posso deixar aqui um mote.
Desde logo, o nº3 artigo 50ºTUE determina que todo o direito da União Europeia
deixa de estar em vigor no plano interno do Estado em causa, resultado da
desaplicação dos Tratados. A possível cissão do próprio Reino Unido, visto que
a Escócia prefere manter-se dentro da União, vinculando bem a sua posição,
tendo já ponderado um possível referendo sobre a sua independência face a este
Estado. Os direitos adquiridos pelas pessoas e os entraves que eventualmente
iriam encontrar ao seu redor. A própria União, que iria deixar de ter um membro
importantíssimo, um membro que tem a quinta maior economia do mundo,
contribuindo com 10 575 milhões de euros para a União; as
dificuldades que os Estados-Membros irão enfrentar para conseguir acordos com o
Reino Unido; o contributo para segurança da U.E, quer a nível informático quer
a nível de know how, quer ainda em
relação a acordos de jurisdição, nos
âmbitos de mandatos de detenção europeu; a sua contribuição também defesa;
entre muitas outras matérias. Por outro lado também se poderá afigurar
consequências positivas, pois como é notório, a não cedência às pretensões do
Reino Unido mostra uma União coesa e firme na sua posição, não abrindo espaço
para que qualquer outro Estado-Membro venha a aproveitar disso para requerer
qualquer tipo de regalias, sob a ameaça de sair da União; O facto de os
Estados-Membros se manterem unidos reflete a unidade da União Europeia,
isolando o Reino Unido nesta sua decisão.
Em suma, nunca será positivo a saída de um Estado da U.E. Este organismo foi
construído para tornar o velho continente numa potência mundial, que outrora
fora o principal centro de decisões mundiais. Há que manter a União Europeia
unida, para não cair na descritibilidade no panorama internacional, pois isso
não seria benéfico nem para os Estados-Membros, nem para a própria União, pois
esta é o reflexo de várias culturas da Europa. Temos que ser solidários uns com
os outros, podendo existir discordância mas ter a sapiência de resolver
divergências de modo a convergir numa solução unitária, cuja solução terá
sempre de ter como principal fundamento a persecução do bem comum para a
Europa, e isso começa nos próprios Estados Membros, e portanto, caso exista
algum, que em certo momento decida abandonar o projeto europeu e posteriormente
se venha a arrepender dessa notificação, há que ter em conta os princípios
basilares da União Europeia e aceitar a revogação dessa decisão.
1Artigo 26º da CVDT: Todo o tratado em vigor vincula as Partes e
deve ser por elas cumprido de boa fé.
2Artigo56ºCVDT
3Caso submetido aos tribunais inglês à cerca da ilegitimidade do
Governo na submissão da notificação da decisão de saída por parte deste ao
Conselho Europeu.
4Artigo 67º/1 CVDT: A notificação prevista no n.º 1 do artigo 65º
deve ser feita por escrito.
5 TJUE C-621/18. E ainda, considerando 68. As origens do artigo 50. ° TUE
também corroboram a interpretação desta disposição no sentido de que um Estado ‑
Membro pode revogar unilateralmente a sua intenção de denunciar a União
Europeia. Este artigo adota, em grande medida, a formulação de uma
cláusula de retirada inicialmente prevista no projeto de Tratado que estabelece
uma Constituição para a Europa. Embora, durante a redação desta cláusula,
tivessem sido propostas alterações para permitir a expulsão de um
Estado-Membro, evitar o risco de abuso durante o processo de retirada ou
dificultar a decisão de retirada, todas essas alterações foram rejeitadas no
terreno, expressamente indicado nos comentários sobre o projeto, que a natureza
voluntária e unilateral da decisão de retirada deve ser assegurada.
6 Considerando 49 C-621/18 TJUE “Uma intenção é, por sua natureza, não
definitiva nem irrevogável.”
7 MARTINS, Ana Maria Guerra, “os desafios contemporâneos à ação externa
da União Europeia”, Almedina, 2018
___________________________________________________________________________
BIBLIOGRAFIA:
- Correia Batista, Eduardo, Direito Internacional Público, Volume I, 2018
Reimpressão, AAFDL editora.
- MARTINS, Ana Maria Guerra, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia”, Almedina.
Sem comentários:
Enviar um comentário