O
multilateralismo e a União Europeia – a Parceria Oriental e os desafios a Leste
A. Introdução
– em que consiste o multilateralismo?
Como a
própria etimologia indica, o termo multilateralismo remete-nos para uma
estratégia ou objectivo que é partilhado por, pelo menos, três partes[1].
Nesta acepção, o conceito de multilateralismo poder-se-ia considerar quase como
fundacional das relações internacionais. Contudo, longe de estar cristalizado,
este conceito tem nas últimas décadas vindo a adquirir novas características
que o distanciam da sua acepção original, tais como: (i) a indivisibilidade;
(ii) a reciprocidade difusa; (iii) e princípios gerais de conduta.[2]
Esta nova vertente do multilateralismo tem sido louvada uma vez que requer que “os
seus participantes renunciem a vantagens temporárias e à tentação de definirem
os seus interesses de forma estreita nos termos dos seus interesses nacionais”[3],
resultando num método de condução da política internacional distinto quer de uma
abordagem de base bilateral, quer de uma hierarquia imperialista e unilateral.[4]
B. Multilateralismo – a Política Europeia de
Vizinhança
A Política
Europeia de Vizinhança (PEV) foi lançada e desenvolvida entre 2003 e 2004,
tendo como principais objectivos o apoio e incentivo à estabilidade, segurança
e prosperidade dos países mais próximos das fronteiras da União.[5]
A PEV
desenvolve-se primariamente num enquadramento de cooperação bilateral entre a
União Europeia e os seus Estados vizinhos, podendo incidir sobre as mais
diversas matérias, desde o comércio ao ambiente, passando por políticas
migratórias, direitos de propriedade intelectual e defesa dos consumidores.
No
entanto, esta metodologia (bilateral) não é exclusiva, tendo a União Europeia
procurado desenvolver com os seus Estados parceiros iniciativas multilaterais,
para melhor poder intervir a um nível regional. Esta abordagem estratégica ajuda
a melhor suportar as decisões políticas destes Estados, fornecendo-lhes meios e
métodos para colaborarem com os seus próprios parceiros regionais, facilitando
a segurança e a estabilidade das regiões em questão e complementando a
abordagem bilateral da PEV.[6]
Para
efeitos da sua abordagem multilateral foram criadas duas parcerias regionais:
(i)
União para o Mediterrâneo – composta por um
total de 43 Estados (28 Estados-membros e 15 Estados parceiros), abarcando
Estados do Norte de África, Médio Oriente e Sudeste Europeu.
(ii)
Parceria Oriental – composta por um total de 34
Estados (28 Estados-membros e 6 Estados parceiros), incidindo sobre a região da
Europa de Leste e do Cáucaso.
C. Parceria Oriental e os desafios a Leste
Será
sobre os desafios suscitados pelo ponto (ii) – a Parceria Oriental – nomeadamente,
no que às relações entre a União Europeia e a Rússia diz respeito, que irá
incidir a nossa breve análise.
I.
Um
cenário promissor
Na
ocasião da assinatura do Acordo de Parceria e Cooperação entre a União Europeia
e a Federação Russa (1994 – ainda sob a direcção de Boris Yeltsin), que se
destinava a criar uma relação baseada na amizade, na cooperação e em interesses
económicos, havia todas as razões para encarar o cenário como sendo promissor.
Tanto assim era que se chegou a falar, meramente em termos informais, numa possível
adesão da Federação Russa à União Europeia.[7]
Não obstante a parte informal, o Acordo trazia também inúmeras novidades como
disposições que regulavam o comércio entre ambas as partes, o investimento, as
condições de trabalho dos cidadãos, o comércio de materiais nucleares, uma
maior cooperação económica, entre outras coisas.[8]
Apesar de algumas dificuldades iniciais na implementação do acordo, ao nível da
comunicação entre as estruturas multipolares da EU e do aparato diplomático
russo, este entrou em efeito e serviu como base para as relações entre ambas as
partes durante um, relativamente curto, período.
II.
Os
sinais de divergência
Em preparação para o
alargamento da União Europeia que se avizinhava, onde seriam incluídos os seus
vizinhos a Leste (tais como a Polónia, a Eslováquia, a Hungria, os países do
Báltico, e mais tardiamente, a Bulgária e a Roménia), iniciou-se a preparação
da PEV. Para além dos objectivos da PEV já previamente referidos, destacam-se
também aqueles que surgem da necessidade de evitar a criação de linhas
artificiais que colidiriam com as realidades históricas dos novos
Estados-membros. Por outras palavras, não faria sentido cortar ou restringir
artificialmente as relações entre os novos Estados e os seus vizinhos a Leste,
especialmente tendo em conta que tinha havido grande cooperação entre estes
durante o longo período de influência soviética. Assim, procurando não isolar,
nem deixar isolado, nenhum desses Estados foi feito um esforço para o
desenvolvimento de relações com eles, nas mais variadas áreas, para que
tivessem uma chance de cooperarem com a União Europeia e usufruirem de algumas
das vantagens daí decorrentes.
Esta mesma oportunidade terá
sido extendida à Federação Russa na mesma ocasião. Mas, agora, a Rússia, já sob
a direcção de Vladimir Putin, não se mostrou tão aberta a esta abordagem. Não
por discordar dos benefícios que ela traria em termos materiais, como uma maior
cooperação e integração, mas principalmente, pelo modo como ela era feita – pelos
seus procedimentos. De facto, seria impossível para os centros do poder em
Moscovo, conseguirem mudar tanto em tão pouco tempo. Aceitar uma realidade onde
o Estado preponderante na definição dos rumos da União Soviética era agora
tratado a par de alguns dos seus ex-estados e satélites, nunca seria fácil.
Para a Rússia, procurar uma integração na União Europeia, nos termos desta, constituiria
já uma cedência. Seria, no fundo, passar de um Estado que dita as regras e
define as realidades materiais, para se transformar num Estado que se limita a
acatar regras estabelecidas por outros.[9]
Simultaneamente, outros
acontecimentos vieram acicatar as desconfianças russas em relação à actuacção
das entidades ocidentais, aumentando a divisão entre ambas. As “revoluções
coloridas” na Ucrânia, na Geórgia, e no Quirguistão, todos Estados ex-soviéticos,
e que se apresentavam como desafiando os estilos de governo mais autoritários
foram vistos como resultado de uma propaganda ocidental expansiva[10].[11]
A declaração de independência do
Kosovo, em 2008, representa um dos expoentes desta divergência de
mundividências. O Ocidente aprova. A Rússia condena. E deixa um fatídico aviso:
“Aqueles que estão a considerar apoiar o separatismo devem perceber as
perigosas consequências que as suas acções ameaçam ter para a ordem mundial, a
estabilidade internacional e a autoridade das decisões do Conselho de Segurança
das Nações Unidas que levaram décadas a construir.”[12]
Não muito tempo depois, este aviso veio a concretizar-se na Guerra dos cinco
dias – representando a adopção e a primeira aplicação prática em tempos
recentes de uma doutrina que legitima a intervenção militar como forma de
assegurar os interesses dos nacionais de um país fora deste. O reconhecimento
da independência da Ossétia do Sul e da Abecásia não tardaram, recorrendo ao
precedente contra o qual haviam avisado pouco tempo antes.
Apesar de todo este escalar de
tensões, a verdade é que a desconfiança sentida tinha como principal alvo os
Estados Unidos da América e a OTAN, e não propriamente a União Europeia. Pelo
contrário, diversas declarações levam a crer que a Rússia procurava ainda o
apoio desta para contra-balançar aquilo que via como uma actuação antagonística
por parte dos EUA.[13]
Acerca de qual o preciso momento
a partir de onde as relações entre a Federação Russa e a União Europeia
realmente começaram a deteriorar, existe uma variedade de opiniões, alternando
consoante o autor. O certo é que dois dos elementos-chave foram o início da
Parceria Oriental (2008)[14],
e a re-eleição de Vladimir Putin como Presidente da Rússia (2012).[15]
Subitamente, a Rússia começou a
manifestar o seu descontentamento perante a Parceria Oriental. Segundo esta,
estava a ser forçada a agir com “cautela”, uma vez que a União Europeia demonstrava
agora querer criar uma esfera de influência própria[16],
esfera essa demasiado próxima das tradicionais alianças russas no palco
internacional. O modo como a Parceria Oriental teria sido originalmente
colocada perante os outros Estados ex-soviéticos: “ou em frente, para um brilhante
futuro com a União Europeia, ou para trás – com a Rússia”[17],
teria sido também excessivamente maniqueísta aos seus olhos, e interpretada como
procurando criar uma linha divisória, entre os Estados alinhados com a União
Europeia e os Estados alinhados com a Rússia.
III.
De
parceiro estratégico a problema estratégico
Assim, terá a Rússia decidido
abandonar a “defensiva”, e procurado estabelecer a sua própria esfera de
interesses, as suas próprias instituições, e a sua própria heteronormatividade
estabelecida em fundamentos axiológicos díspares. A União Económica
Euroasiática abandonou o papel para se transformar numa realidade coerente e consistente.[18].
A integração com a União Europeia deixou de ser prioridade.[19]
E todos os esforços foram feitos para que a Arménia e a estratégica Ucrânia
seguissem esse caminho – não assinando os Acordos de Comércio Livre Aprofundados
e Abrangentes.
A mudança de disposição por
parte da Arménia já terá sido difícil de obter, algo apenas conseguido durante
a madrugada do próprio dia em que o Acordo seria assinado. Mas se na Arménia
foi complicado, nada faria prever o que se iria desenrolar na Ucrânia.
A necessitar desesperadamente de
ajuda económica, a Ucrânia encontrava-se dividida entre uma possível escolha
entre a Rússia ou a União Europeia; por um lado a parceria com a UE sempre fora
bastante importante para o povo ucraniano, por outro a Rússia prometia uma
maior ajuda financeira e não procurava intervir nos assuntos internos, ao
contrário da UE. A própria população encontrava-se dividida acerca deste
tópico, de acordo com linhas culturais e linguísticas (o russo é a língua
nativa da maior parte da população no Este ucraniano). Sucederam-se protestos
populares de larga escala. Deu-se uma revolução, e o Presidente, agora exilado,
procura refúgio na Rússia.
Seguiu-se a anexação da Crimeia
e Sevastopol[20]
[21]
– territórios historicamente russos – que ocorreu pacificamente, em termos
bélicos tradicionais, tendo havido, contudo, um uso extensivo de várias
tácticas híbridas[22].
O projecto seguinte pretendia conseguir a formação de um novo Estado
independente – a Novorússia – nos distritos do extremo oriente ucraniano,
Donbass e Lugansk, recorrendo às mesmas tácticas. No entanto, desta vez o plano
não correu de feição, e iniciou-se um confronto militar que ainda hoje perdura
(embora não de forma aberta e tradicional) entre as duas nações, apesar dos
sucessivos acordos de tréguas celebrados em Minsk.
O escalar da intensidade deste
conflito segue uma natureza própria de ondas, despoletando-se ocasionalmente em
virtude de outros eventos. Mais recentemente o abalroamento de navios
ucranianos e a captura dos respectivos tripulantes, acusados pela Rússia de
violar o direito internacional.
IV.
Novas
regras ou um jogo sem regras
“Novas regras ou um jogo sem
regras” foi o mote sob o qual ocorreu a XI Sessão do Valdai International
Discussion Club de 2014, onde participou Vladimir Putin. No discurso que fez por
essa ocasião veio deixar clara a sua posição, no palco das relações
internacionais, o mote era adequado: “A discussão de hoje tem lugar sob o tema:
Novas Regras ou um Jogo sem Regras. Penso que esta fórmula descreve de forma
precisa o momento de viragem histórico a que chegámos hoje e a escolha com que
nos deparamos. (…) À medida que analisamos a situação actual, não nos devemos
esquecer das lições da História. Em primeiro lugar, mudanças na ordem mundial –
e o que estamos a ver hoje são eventos dessa escala – são normalmente
acompanhados se não por guerra global e conflitos, então por sequências de intensos
conflitos ao nível regional”.[23]
Como factores justificativos da necessidade de novas regras o Presidente russo
refere as sucessivas actuações por parte dos Estados Unidos em violação do
Direito Internacional.[24]
Perante a atitude reflectida
neste discurso, que põe em causa os fundamentos da ordem internacional em que
assenta a própria União Europeia, é natural que esta não possua grande vontade
de dialogar com a Rússia. Contudo, “tendo em conta a sua importância não pode
deixar de se relacionar com ela”.[25]
Foram então estabelecidos cinco
princípios destinados a orientar a actuação da União Europeia na sua relação
com a Rússia: (i) – insistir na completa implementação dos acordos de Minsk
como pré-requisito para o levantar das
sanções impostas; (ii) – procurar um ainda maior estreitamento de relações com
as repúblicas ex-soviéticas (presumivelmente intensificando a Parceria Oriental
de âmbito multilateral); (iii) – aumentar a resiliência europeia face a ameaças
híbridas por parte da Rússia; (iv) – evitar que o aumentar das tensões leve a
um abandonar do diálogo em questões de primeira importância, como o terrorismo
ou as alterações climáticas; (v) – aumentar o apoio à sociedade civil russa e
promover o contacto inter-pessoal.[26]
V.
Breves
conclusões
Neste ‘confronto’ entre a União Europeia
e a Rússia, que como demonstram os mais recentes eventos, ainda se encontra
longe de estar terminado, é necessário ser-se especialmente cauteloso no que à
elaboração de estratégias diz respeito. Torna-se também visível a necessidade
de resiliência da União Europeia para que não desista de optar pela abordagem
multilateral que tem vindo a prosseguir.
Uma estratégia que se limite à
imposição de sanções económicas e financeiras tem um impacto limitado.
Especialmente porque à medida que estas sanções se tornam mais generalizadas[27]
arriscam vir a perder o seu impacto, por possibilitarem a criação de laços
económicos paralelos aos das instituições actuais. O facto de estas sanções
prosseguirem objectivos de longo prazo leva também a que as situações de facto
se mantenham de forma prolongada no tempo, o que acaba por levar à sua
legitimação, ou pelo menos aceitação, no palco internacional. Este arrastar das
situações no tempo confere igualmente a possibilidade de ancorar mais
firmemente a construção de realidades e organizações internacionais assentes em
diferentes valores, e a sua promoção fora dos seus limites internos.[28]
No lado oposto encontra-se a
outra face da mesma moeda, onde uma estratégia que abandone as meras sanções
económicas e que se torne mais militar estará essencialmente a legitimar no
plano material a actuação russa, e a abandonar os valores multilateralistas e não
belicistas que tanto a União Europeia como os Estados Unidos da América dizem
defender e pretendem que a Federação Russa adopte.
Em ambos os casos a Rússia
parece estar bem lançada para obter o que quer:
“Novas
Regras ou um Jogo sem Regras”.
D. Referências
· Acordo de parceria e cooperação que estabelece uma parceria entre as
Comunidades Europeias e os seus Estados-membros, por um lado, e a Federação da
Rússia, por outro - Protocolo nº 1 Relativo à criação de um grupo de contacto
sobre questões relacionadas com o carvão e o aço - Protocolo nº 2 Relativo à
assistência administrativa mútua para a correcta aplicação da legislação
aduaneira - Acto Final - Declarações comuns - Trocas de cartas - Acta de
assinatura, Jornal Oficial nº L 327 de
28/11/1997
·
Address by President of
the Russian Federation”, Official website of the President of Russia, 18 March
2014
· Adrian Pop, “From cooperation to
confrontation: the impact of bilateral perceptions and interactions on the EU-
Russia relations in the context of shared neighbourhood”, Eastern Journal of
European Studies, 2016 – volume 7
·
Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção
Externa da União Europeia”, Almedina, 2018
·
Carl Bildt, “Russia, the European Union, and
the Eastern Partnership”, ECFR Riga Series
·
Interview by NG – Dipkuryer
with Vladimir Chizhov, Russia’s Permanent Representative to the EU, 18 May
· James A. Caporaso, “International relations theory and
multilateralism: the search for foundations”, International Organization, 46:
3, Summer 1992
· John Ruggie,
"Multilateralism: the anatomy of an institution”, International
Organization, 46:3, Summer 1992
· Joint
communication to the European parliament, the Council, the European economic
and social committee and the Committee of the regions, Review of the European
Neighbourhood Policy, 2015
· “Meeting of
the Valdai International Discussion Club”, Official website of the President of
Russia, 24 October 2014
·
Statement by Russia’s Ministry of Foreign
Affairs on Kosovo, February 17, 2008
·
Transcript of Remarks and Response to Media
Questions by Russian Minister of Foreign Affairs Sergey Lavrov at Joint Press
Conference with Acting Czech Minister of Foreign Affairs Karel Schwarzenberg
and EC Deputy Director General for External Relations Hugues Mingarelli after
Plenary Meeting of Russia-EU Permanent Partnership Council, Luxembourg, 28
April
· Y. Zaliznyak,
‘Information security and Russian aggression: Ukraine–EU–NATO hybrid response
to hybrid war’, Yearbook of the Institute of East-Central Europe, vol. 14, no.
2, 2016
Miguel Romano
Aluno nº 28159
4º ano, Turma dia
[1] Organizações internacionais ou Estados,
neste caso.
[2] John Ruggie,
"Multilateralism: the anatomy of an institution”, International
Organization, 46:3, Summer 1992, pp 561-598.
[3] James A. Caporaso, “International relations theory and
multilateralism: the search for foundations”, International Organization, 46:
3, Summer 1992, p. 604. – Tradução nossa.
[4] James A. Caporaso, “International relations theory and
multilateralism: the search for foundations”, International Organization, 46:
3, Summer 1992, p. 602.
[5] Joint communication to the European parliament, the Council, the
European economic and social committee and the Committee of the regions, Review
of the European Neighbourhood Policy, 2015, p. 2.
[6] Joint communication to the European parliament, the Council, the
European economic and social committee and the Committee of the regions, Review
of the European Neighbourhood Policy, 2015, p. 18.
[7] Carl Bildt, “Russia, the European Union, and the Eastern Partnership”,
ECFR Riga Series, p. 2.
[8]
Acordo de
parceria e cooperação que estabelece uma parceria entre as Comunidades
Europeias e os seus Estados-membros, por um lado, e a Federação da Rússia, por
outro - Protocolo nº 1 Relativo à criação de um grupo de contacto sobre
questões relacionadas com o carvão e o aço - Protocolo nº 2 Relativo à
assistência administrativa mútua para a correcta aplicação da legislação
aduaneira - Acto Final - Declarações comuns - Trocas de cartas - Acta de
assinatura, Jornal Oficial nº L 327 de
28/11/1997 p. 0003 - 0069
[9]
Neste caso, não propriamente em
virtude de a UE querer impôr quaisquer regras à Rússia, vexando-a particularmente,
mas tão somente em função de a adesão à União implicar a aceitação de um
determinado conjunto de regras, que já se encontravam em vigor, e que eram (e
ainda hoje são) bastante diferentes das que vigoram no plano axiológico russo.
[10] Expansiva na medida em que se
procuraria alastrar para diversos outros países não liberais.
[11] Esta visão apreensiva em relação às
revoluções coloridas, nomeadamente identificando-as como produto de uma
intervenção ocidental, não se restringiu à Rússia, sendo igualmente a posição
adoptada pela República Popular da China.
[12] Statement by Russia’s Ministry of
Foreign Affairs on Kosovo, February 17, 2008 – tradução nossa.
[13] Adrian Pop, “From cooperation
to confrontation: the impact of bilateral perceptions and interactions on the
EU- Russia relations in the context of shared neighbourhood”, Eastern Journal
of European Studies, 2016 – volume 7, p. 54.
[14] Adrian Pop, “From cooperation to confrontation: the impact of
bilateral perceptions and interactions on the EU- Russia relations in the
context of shared neighbourhood”, Eastern Journal of European Studies, 2016 –
volume 7, p. 54.
[15] Carl Bildt, “Russia, the European Union, and the Eastern Partnership”,
ECFR Riga Series, p. 6.
[16] Transcript of Remarks and Response to Media Questions by Russian
Minister of Foreign Affairs Sergey Lavrov at Joint Press Conference with Acting
Czech Minister of Foreign Affairs Karel Schwarzenberg and EC Deputy Director
General for External Relations Hugues Mingarelli after Plenary Meeting of
Russia-EU Permanent Partnership Council, Luxembourg, 28 April
[17] Interview by NG – Dipkuryer with Vladimir Chizhov, Russia’s
Permanent Representative to the EU, 18 May
[18] Carl Bildt, “Russia, the European Union, and the Eastern Partnership”,
ECFR Riga Series, p. 7.
[20] Que nunca chegou a ser reconhecida
pela UE – sendo sempre reiterada a sua ilegalidade, como exemplos: European
Parliament resolution on Russia, notably the case of Ukrainian political
prisoner Oleg Sentsov; European Parliament resolution of 25 October 2018
on the situation in the Sea of Azov; European Parliament resolution of
10 June 2015 on the state of EU-Russia relations; European Parliament
resolution of 15 January 2015 on the situation in Ukraine; European
Parliament resolution of 12 May 2016 on the Crimean Tatars; European
Parliament resolution of 16 March 2017 on the Ukrainian prisoners in Russia and
the situation in Crimea.
[21] Sendo de novo invocado pela Rússia o
precedente criado com o reconhecimento da independência do Kosovo – cfr. – Address
by President of the Russian Federation”, Official website of the President of
Russia, 18 March 2014
[22] Que, aliás, a Rússia aprendeu a dominar
de forma bastante eficaz. Cfr. - Y. Zaliznyak, ‘Information security and Russian
aggression: Ukraine–EU–NATO hybrid response to hybrid war’, Yearbook of the
Institute of East-Central Europe, vol. 14, no. 2, 2016, pp. 23-42
[23] “Meeting of the Valdai International Discussion Club”, Official
website of the President of Russia, 24 October 2014 – tradução nossa.
[24] “Meeting of the Valdai International Discussion Club”, Official
website of the President of Russia, 24 October 2014
[25] Ana
Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União
Europeia”, Almedina, 2018, p. 392.
[26] Martin Russell, “The EU's Russia policy, Five guiding principles”, European
Parliamentary Research Service, Briefing October 2016
[27] Como é notoriamente o caso – veja-se as
sanções à República Islâmica do Irão, à República Popular Democrática da Coreia,
à República Popular da China, à República Árabe da Síria, etc…
[28] Como os Estados Unidos da América e a
União Europeia já acusam a Rússia de fazer.
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