O direito de legação da União Europeia
Considerações iniciais
O direito de legação é um dos corolários da personalidade
jurídica da União Europeia, atribuído expressamente no Tratado de Lisboa.
Apesar de ter sido consagrado expressamente no Tratado de
Lisboa, este direito existe desde as Comunidades Europeias que estava
instituído. Já que, existia um número de representações das Comunidades no
território dos estados terceiros e junto das organizações internacionais e de
missões diplomáticas.
Assim sendo, com o Tratado de Lisboa, as delegações da
Comissão foram substituídas pelas delegações da União Europeia.
Existem duas modalidades de legação no âmbito da União
Europeia. Por um lado, o direito de legação ativo que se traduz em várias
delegações sediadas nos Estados terceiros e junto de organizações
internacionais, bem como o direito de legação passivo, isto é, as ligações os
países terceiros e das organizações internacionais no território da União
Europeia.
O Tratado de Lisboa consagrou expressamente o direito de
legação ativo. Em primeiro lugar, a criação do serviço europeu para a ação
externa previsto no artigo 27º número 3 do Tratado da União Europeia.
Já o artigo 32º no parágrafo 3º do mesmo tratado estabeleceu,
no âmbito da política externa e segurança comum, um dever de cooperação e
execução comum entre as missões diplomáticas dos Estados-Membros e as
delegações europeias, nomeadamente junto das organizações internacionais e
estados terceiros.
Por outro lado, o artigo 35º do Tratado da União Europeia
acabou por ser o mais extenso em matéria da legação. Nesta medida, assegurou
que tanto as missões diplomáticas e consulares dos estados-membros, bem como as
delegações da União nos países terceiros e juntas das organizações
internacionais têm de assegurar uma atuação conforme as decisões que definem
posições e ações da união no âmbito da política externa comum, vigorando assim
o princípio da concertação entre estes.
Além disso, vigora o dever de cooperação através do
intercâmbio de informações e avaliações comuns.
Por último, o preceito confere ainda às delegações da União,
nos países terceiros e junto das organizações internacionais, competência para
execução de um dos direitos da Cidadania europeia: o Direito de proteção
diplomática e consular nos países terceiros e na execução de medidas de coordenação
e de cooperação necessárias para facilitar esta proteção aprovados pelo
conselho.
Já no Tratado de Funcionamento da União Europeia, o artigo
221º inserido no capítulo relativo à ação externa refere que a representação da
união é assegurada pelas diferentes delegações da união.
Para a professora Maria José Rangel Mesquita[1]
não existe uma coerência total da terminologia utilizada nos Tratados, visto
que, enquanto, o artigo 32° Tratado da União Europeia e o artigo do Tratado de
Funcionamento da União Europeia é adotado uma designação uniforme, nos
restantes preceitos é utilizado ainda a dualidade existente no ex-artigo 20 do
Tratado da União Europeia.
Por fim, o direito de legação passivo apenas está presente no
artigo 16 do protocolo n° 7 quanto aos privilégios e imunidades diplomáticas
usuais.
O tratado Lisboa é o resultado de uma ambição política nas
relações externos da União e visava uma política externa, coerente e visível,
que acabaram por trazer algumas alterações significativas de direito de legação
ativo.
Concluindo, o direito de legação tanto ativo como passivo tem
como intuito auxiliar nos objetivos da União Europeia como domínio da política
externa e segurança comum. [2]
O serviço europeu para a ação externa
Uma das principais inovações do Tratado de Lisboa foi a
previsão da criação futura de um órgão de funcionamento autônomo, trata-se do
serviço europeu para a ação externa.
Este órgão tinha como intuito acabar com a multiplicidade de
centros diplomáticos em que a ação externa se desenvolvia, construindo uma
diplomacia comum Europeia.
Este novo órgão encontra consagração no artigo 27º número 3
do tratado da União Europeia que refere “no desempenho das suas funções, o Alto
Representante é apoiado por um serviço europeu para a ação externa”.
Além desta disposição, há que ter em consideração a decisão
do conselho de 26 de julho de 2010 que é fundamental para a compreensão deste órgão.
Em primeiro lugar, o Alto Representante é também um dos Vice-presidentes
da Comissão e presidente do Conselho dos negócios estrangeiros. Uma das funções
primordiais é assistir o Conselho e a Comissão para velar a coerência da União
na sua política externa e comum e em coordenação com as outras políticas.
Desta forma, o serviço europeu para ação externa deve
auxiliar o Alto Representante nas suas demais funções, tal como refere o artigo
2 nº1 da Decisão 2010/42/UE.
Este órgão tem a sua sede em Bruxelas e é composto por uma
administração central e 130 delegações da Comissão e do Conselho no exterior,
que anteriormente existiam e as quais passaram a ser da União, de acordo com o
art. 221 nº2 do Tratado de Funcionamento da União Europeia junto dos países
terceiros e das organizações internacionais.
O serviço europeu para a ação externa é dirigido por um
Secretário-Geral Executivo, que torna as medidas necessárias para assegurar o
bom funcionamento deste órgão, tais como a sua gestão administrativa e orçamental,
bem como a coordenação entre a administração central e as delegações da União.
Tal como refere no número 3 do artigo 27 do Tratado da União
Europeia é composto por funcionários provenientes do Secretariado-Geral do
Conselho e da Comissão, tal como pessoal proveniente dos serviços diplomáticos
dos Estados-Membros. Assim sendo, deverá contar com uma presença significativa
de nacionais de todos os Estados-Membros. Todos os funcionários deste órgão
exercem as suas funções e pautam a sua conduta tendo em vista unicamente o
interesse da União.
A organização e funcionamento deste órgão resulta de uma
decisão do Conselho, sob proposta do Alto-Representante, após consulta do
Parlamento Europeu e após aprovação da Comissão, resultando na Decisão
2010/427/EU.
No seu artigo 3 é regulado a cooperação no âmbito da política
externa e segurança comum com os serviços diplomáticos dos Estados-Membros e
também com a Secretária-geral do Conselho e com a Comissão. Além disso, também
prevê a cooperação com as restantes instituições da União Europeia nomeadamente
com o Parlamento Europeu.
O serviço europeu para a ação externa deve certificar-se que
os programas de cooperação externa da União correspondem aos objetivos do
artigo 21º do Tratado da União Europeia, nomeadamente no número 2 aliena d) e
de que são respeitados os objetivos da política da União para o desenvolvimento
em harmonia com o artigo 208º do Tratado de Funcionamento na União Europeia.
Além disso, deve promover a realização dos objetivos do
Consenso Europeu sobre o Desenvolvimento e do Consenso Europeu em matéria de
Ajuda Humanitária.
O serviço europeu da ação externa pode, também, em casos
específicos recorrer a peritos nacionais destacados especializados, sobre os
quais o Alto-Representante tem igualmente autoridade, como refere no
Considerando número 12 da Decisão do Conselho.
Quanto ao orçamento deste órgão, deve ser regido pelo
princípio da eficiência, assim sendo deve-se evitar a duplicação de
desnecessárias tarefas, funções e recursos em relação a outras estruturas.
O serviço europeu para a ação externa, apesar de ser um órgão
crucial para a ação externa da União Europeia demorou a entrar em vigor.
Um dos principais fatores deveu-se ao facto de a
representação diplomática ser uma das manifestações da soberania dos Estados.
Muitos Estados-Membros temiam que as suas embaixadas nacionais perdessem as
suas funções e acabassem por se extinguir.
Contudo, esta preocupação foi tida em conta, visto que na
Declaração nº 13 foi salvaguardado o papel das embaixadas, visto que foi
assegurado que a criação deste órgão não iria afetar as responsabilidades dos
Estados-Membros e das suas políticas de negócios estrangeiros, nem como as suas
representações junto de Estados terceiros e de organizações internacionais.
Alem deste fator, as diferentes partes no processo de criação
deste órgão, como o Presidente do Conselho Europeu, Presidente da Comissão,
Conselho e o Parlamento Europeu tinham de chegar a um consenso, o qual não foi
uma tarefa fácil, visto que o Alto-Representante tem uma natureza muito hibrida
e este órgão autónomo não se integrava em nenhuma das categorias previstas no
Tratado.
Até os Estados terceiros e as organizações internacionais
colocaram algumas objeções à criação deste órgão, na medida em que as relações
diplomáticas foram pensadas para o direito internacional, sendo o sujeito
tradicional deste Direito sãos os Estados e, além disso, estas relações internacionais
foram criadas com o intuito da proteção dos direitos dos nacionais dos Estados.
Alem disso, o Alto-Representante para os Negócios
Estrangeiros da União, visto que acumula várias funções em cada órgão responde
de forma duplicada em termos da sua responsabilidade, quer o Presidente do
Conselho quer o Presidente da Comissão podem tomar a decisão de o destituir,
neste caso era mais um aspeto que teria de ter em conta.
O serviço europeu de ação externa teria de defender, tal como
o Alto-Representante, os interesses do Conselho Europeu e da Comissão que
muitas vezes são diferentes, podendo suscitar problemas entre estes dois órgãos.
A Alta Representante, a Baronesa Ashton, no mandato
compreendido entre 2009 e 2014 encontrou várias dificuldades de afirmação do órgão
do serviço europeu para a externa, esgotando assim grande parte da energia do
seu mandato.
Quando assumiu o cargo em 2009 já tinha muitas ambições sobre
a criação deste órgão, mas o Presidente da Comissão, na altura, colocou vários
entraves. Também no dia da Europa de 2011 sublinhou a ambição continuada que o serviço
europeu para a ação externa deveria ser uma “plataforma única para proteger
valores e interesses europeus em todo o mundo”.
Por fim, outros problemas tidos em conta foram a gestão de um
orçamento significativo e também e a responsabilidade política deste órgão
perante o Parlamento Europeu.
·
A
sua entrada em vigor
A Decisão 2010\427\2010 foi formalmente lançado em 2010 e
entrou em vigor dia 1 de janeiro de 2011. Em 2013, a Baronesa Ashton apresentou
recomendações de curto e médio prazo para melhorar o serviço.
Atualmente, o serviço de ação externa apoia o
Alto-Representante na condução de política externa e de segurança comum, gera
as relações diplomáticas e as parceiras estratégicas e colabora com os serviços
diplomáticos dos países da União Europeia, as Nações Unidas e outras potenciais
mundiais.
Este órgão tem contribuído para promover a paz, garante a segurança
ao abrigo da politica comum, de segurança e defesa, manter boas relações com os
vizinhos mais próximos da União Europeia através da politica europeia de vizinhança,
presta ajuda ao desenvolvimento e ajuda humanitária e da resposta a situações
de crise, por fim, contribui para a luta contra as alterações climáticas e
trata de questões relacionadas com os direitos humanos.
Por outro lado, a forma como este órgão foi criado por vezes
a sua atuação pode ser insuficiente, visto que, muitos autores, defendem que é
uma estrutura muito pesada, muito hierarquizada e ainda pouco integrada no
sistema global, que tem de ponderar os interesses da sua atuação com as outras instituições
da União Europeia e com os Estados-Membros.
Este órgão também é muito relevante para o cidadão europeu, já
que este pode apresentar petições sobre questões de política externa,
participar nas consultas públicas sobre política externa e enviar pedido de informações
a este órgão.
Considerações finais
O Tratado de Lisboa reforçou um dos corolários da União na
consagração expressa do direito de legação, tendo em vista tornar uma
diplomacia europeia única, integrando os integrando os interesses da União e
cooperando com as diferentes instituições.
Para que houvesse essa evolução na diplomacia da União
Europeia foi criado um órgão autónomo, o serviço europeu da ação externa, com
vista a auxiliar o Alto Representante dos Negócios Estrangeiros na sua atuação
externa.
A criação do SEAE procurou igualmente tornar a ação externa
da União mais consistente, mais visível e mais eficiente, o que parece estar a
verificar-se em termos práticos.
Joana Lima,
Subturma 8, 4º ano TA
Bibliografia:
BLAHUŠIAK, Igor,
Legal Personality of the European Union After the Lisbon Treaty - a fundamental
change?, Masaryk University, Faculty of Law, Czech Republic COFOLA 2010: the
Conference Proceedings, 1. Edition
BRETHRTON,
Charlotte and John Vogler, The European Union as a Global Actor, 2006
MARTINS, ANA Maria
Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de
Direito Internacional Público II, Almedina, 2018
MESQUITA, Maria
José Rangel de, A Ação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa,
Almedina, 2011
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