Invocação
de legítima defesa contra entidades não-estatais: possibilidade de atuação colectiva
pela União Europeia?
Afonso de Freitas Dantas
1.
Introdução
A
13 de Novembro de 2015, a República Francesa sofre o mais grave ataque
terrorista da sua história.[1] Perpetrado pelo Daesh, o mesmo contabilizou um total de
130 mortes e mais de 350 feridos.[2]
À
altura do massacre, a França já se encontrava a combate contra o Deash, isto o abrigo da Operação Chammal[3],
secção Francesa da Combined Joint Task
Force – Operation Inherent Resolve (CJTF OIR)[4], isto no seguimento do
pedido de auxílio internacional por parte da República Iraquiana.[5] Note-se que, ao abrigo do
Direito Internacional, um Estado poderá recorrer ao uso da força, de forma legítima,
no território de um Estado terceiro em três ocasiões[6]: com o consentimento do
mesmo; através da autorização do Conselho de Segurança da Organização das
Nações Unidas (ONU); ou através do uso de legítima defesa face a um ataque
armado (Capítulo VII, artigo 51.º da Carta das Nações Unidas).
Contudo,
dúvidas abateram sobre a legitimidade da operação aquando do bombardeamento “retaliatório”
na cidade de Al-Raqqah, capital de facto
do Estado Islâmico, localizada no território Sírio, a 15 de Novembro de 2015.[7] Iniciaremos, a partir
deste último ponto, uma análise á hipotética legitimidade de atuações militares
Europeias em território Sírio, no seguimento do ataques a Paris, tanto do
prisma do Direito Internacional Público, como do Direito Internacional Público.
2.
A
Questão da Legítima Defesa contra Entidades Não-Estatais
O
Artigo 51.º da Carta das Nações Unidas tem sido alvo de múltiplos debates
doutrinais referentes à noção de “ataque armado”, mormente às ações praticadas
por entidades paraestatais contra um Estado, tendo vindo a crescer uma
interpretação não-restritiva do mesmo articulado, que possibilita a legítima
defesa nestes cenários. Duas Resoluções da Organização das Nações Unidas expõem
este entendimento:
·
O Artigo 3.º, alínea g), Resolução n.º 3314 (XXIX) da Assembleia Geral das Nações Unidas,
que alargou a noção de agressão a situações como “o envio de ou em nome de
Estado de bandos, grupos, milícias ou mercenários armados, que realizem atos de
força armada contra outro Estado de gravidade tal que sejam qualificadas como
ataque armado ou envolvimento substancial em ações do género”[8];
·
A Resolução n.º 1368.º do Conselho de
Segurança das Nações Unidas, que “reconheceu o direito inerente de legítima
defesa individual ou colectiva em acordo com a Carta”, condenando, de forma
inequívoca, os ataques terroristas do 11 de Setembro de 2001 a Nova Iorque,
Washington D.C. e Pensilvânia como uma ameaça à paz e segurança internacional.[9]
Contudo,
o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ) prossegue num entendimento restritivo
relativo ao âmbito de aplicação do Artigo 51.º. Na Advisory Opinion of 9 July 2004, referente às Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied
Palestinian Territory, o TIJ considerou que o Artigo 51.º apenas
possibilita o direito inerente à legítima defesa em casos de ataque armado por
um Estado contra outro, inviabilizando, assim, os argumentos de Israel, pela
não imputação a um Estado terceiro pelos ataques sucedidos ao seu território,
particularmente quando a origem dos mesmos foi interna e não externa.[10]
Esta
interpretação, na nossa óptica, encontra-se inteiramente desatualizada face ao
presente paradigma do terror internacional. Seguindo o entendimento da “vasta
maioria dos publicistas” e de DAVID KRETZMER[11]: o Artigo 51.º não se
refere a um ataque armado realizado por um Estado; o direito inerente à
legítima defesa incluiu sempre o uso da força contra entidades não-estatais; a
prática Estatal confirma o direito ao uso da força em território de outro
Estado na defesa contra ataque por entidades não-estatais; negar que um ataque
por uma entidade não-estatal poderá ser considerado como um ataque nos termos
do artigo 51.º coloca a Estado-alvo numa posição impossível sendo, por isso,
irrealista.
Mais
do que uma mera hipótese, a evolução da Internet e, por conseguinte, do
fenómeno da globalização, propiciou um acesso facilitado a armas de fogo e à
criação de explosivos improvisados, possibilitando o terrorismo sofisticado a
que se assistiu em França.[12] Estas mesmas entidades,
em tempos desprovidas de recursos adequados, podem facilmente, hoje em dia, ser
equiparáveis a pequenos exércitos.
3.
A
Política Comum de Segurança e Defesa
A
entrada em vigor do Tratado de Lisboa trouxe profundas alterações à política de
defesa da União Europeia. A Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD), como
ficou estabelecida, encontra-se prevista no n.º 1 do art. 42.º do Tratado da
União Europeia (TUE), estabelecendo como “A União pode [empregar
capacidades operacionais] em missões no exterior e fim de assegurar
a manutenção da paz, a prevenção de conflitos e o reforço da segurança
internacional, de acordo com os princípios da Carta das Nações Unidas”.
Ora,
estas missões podem compreendem desde missões de aconselhamento e assistência
em matéria militar, até missões de força de combate para a gestão de crises,
sendo que todo este escopo poderá contribuir para a luta contra o terrorismo,
“inclusive mediante o apoio prestado a países terceiros para combater o
terrorismo no respetivo território (art. 43.º TUE).[13]
No
caso da intervenção Francesa na Síria, temos vindo a defender a doutrina “Unwilling and Unable”, isto devido à constante
verificação dos seus pressupostos: (i) um direito à legítima defesa contra
entidades não-estatais e a ausência de responsabilidade do Estado através de
“controlo efetivo”, bem como (ii) um direito à legítima defesa preventiva.[14] É claro, para que haja
legitimidade neste sentido, tem que existir uma combinação entre a prática
reiterada de um Estado e opinio juris.[15]
Verificando
o previamente exposto e consubstanciando com o facto do sucedido em França não
se ter tratado de um mero ataque terrorista, como aqueles em tempos perpetrados
pelo Irish Republican Army (IRA) ou a
Euskadi Ta Askatasuna (ETA), que
propiciaria a legítima ativação do art. 222.º/1 do Tratado de Funcionamento da
União Europeia (TFUE), creio que não haverá dúvidas sobre a legitimidade
internacional da União Europeia em realizar uma intervenção militar conjunta. Dada
a sua organização, capacidade bélica e logística, a invocação da “cláusula de
assistência mútua”[16] pelo Ministro da Defesa
Francês no Conselho de Ministros da Defesa, no dia 17 de Novembro de 2015, com
fundamento no recurso ao uso do mecanismo de legítima defesa, aparenta-nos mais
que adequada e proporcional.
Mais
legitimidade dar-se-á ao art. 42.º/7 pela sua interligação estrita com as
responsabilidades assumidas pela UE perante a Organização do Tratado do
Atlântico Norte (NATO), independentemente da falta de presença de países como a
Dinamarca na dimensão PCSD. Aliás, arriscamo-nos a dizer que a junção entre os
dispostos do art. 42.º/7 do TUE com os do art. 51.º da Carta, juntamente com o
risco futuro de novos ataques em sede de Estados-Membros, legitima o recurso à
“legítima defesa coletiva” da UE.
4. Conclusão
Apesar
da opinião mais conservadora do Tribunal Internacional de Justiça, não podemos
perpetuar a aceitação de que todos os ataques terroristas não possibilitam o
uso da força, em legítima defesa, contra entidades não-estatais. A constante
evolução tecnológica, bélica, táctica e organizacional permitem uma perfeita
equiparação a Estados, de organizações como o Daesh ou o Boko Haram.
Impossibilitar
a contenção da ameaça num Estado terceiro, quando o mesmo se mantém inerte face
a uma ameaça à paz internacional, é inaceitável ao abrigo do Direito
Internacional e do Direito Europeu. Aliás, impossibilitar uma acção conjunta
por parte dos Estados-Membros, ao abrigo do PCSD, apenas fragilizará o Estado
de Direito Democrático, levando a uma possível fragmentação do Projecto Europeu.
[1] Altamente coordenado, o ataque consubstanciou
uma primeira vaga de explosões, provenientes de dois bombistas suicidas que
intentavam entrar no Estádio de França, sendo seguido por uma série de
tiroteios em vários pontos da cidade de Paris com recurso a armas automáticas
em várias zonas da cidade de Paris, culminando com o ataque ao teatro Bataclan, aquando da realização de um
concerto.
[2] Paris attacks: What
happened on the night, BBC NEWS (9 de Dezembro,
2015). Disponível em: https://www.bbc.com/news/world-europe-34818994
[3] Dossier de Presse: Opération Chammal, République Française Ministére
des Armées, Fevereiro 2018. Disponível em: https://www.defense.gouv.fr/operations/chammal/dossier-de-presentation/operation-chammal.
[4] Combined Joint Task Force
Operation Inherent Resolve APO AE 09306, Operation Inherent Resolve, 2017. Disponível em: http://www.inherentresolve.mil/Portals/14/Documents/Mission/HISTORY_17OCT2014-JUL2017.pdf?ver=2017-07-22-095806-793.
A Combined Joint Task Force - OPERATION INHERENT RESOLVE (CJTF
OIR), constituída em outubro de 2014,é a Coligação liderada pelos Estados
Unidos com o objetivo de eliminar o Estado Islâmico (EI) do Iraque.
A atual missão, foi designada pelo Departamento de Defesa dos
Estados Unidos por "OPERATION INHERENT RESOLVE".
[5] Carta de 20 de Setembro de 2014 do
Representante Permanente do Iraque nas Nações Unidas, endereçada ao Presidente
do Conselho de Segurança (Documento S/2014/691)
[7]
TIM LISTER, NICK PATON WALSH, CATHERINE E. SHOICHET, French jets bomb Syria in the ISIS stronghold of Raqqa, CNN (16 de
Novembro, 2015). Disponível
em: https://edition.cnn.com/2015/11/15/middleeast/france-announces-raqqa-airstrikes-on-isis/index.html
[8] PAULO SIMÕES RAMOS, “O Artigo 51.º
da Carta das Nações Unidas e os Agentes Não-Estatais: Breve Reflexão
Conceptuológica à Luz do Caso das Actividades Armadas no Território do Congo”,
in O Direito Internacional e o Uso da
Força no Século XXI, AAFDL Editora, pp. 441-454 (p. 445-446). «As recentes
doutrinas geopolíticas dos Estados têm resultado numa recalibragem da relação
entre o art. 51.º e o n.º 2 do artigo 4.º da Carta, (…), designadamente no que
concerne ao entendimento difundido de que a proibição do uso da força seria
indissociável da proteção da integridade territorial e independência política
de um Estado. Dois argumentos correm contra esta construção restritiva:
Primeiro, dos trabalhos preparatórios da Carta retira-se que esta tutela de
integridade territorial e independência política serviu como uma garantia a
favor dos Estados mais pequenos e não como uma válvula de interpretação afuniladora;
e segundo, porque o próprio n.º 2 in fine
do artigo 4.º da Carta consagra um âmbito alternativo a essa garantia, que
será, lato sensu, “qualquer outro
modo incompatível com os objetivos das Nações Unidas”»
[9]
MICHAEL P. SCHARF, How the War Against
ISIS Changed International Law, Case Western Reserve University, School of
Law, 2016, p. 28. “This action was not a
Chapter VII authorization to use force, but rather a confirmation that the
United States could invoke its right to respond with force under Article 51 of
the UN Charter, despite the fact that al-Qaeda was a non-state actor”.
[10] Legal Consequences of the
Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Tribunal Internacional de Justiça, Opinião Consultiva, 2004,
parágrafo 139
[11] DAVID KRETZMER, “The Inherent Right to Self-Defence and
Proportionality in Jus Ad Bellum”, in The
European Journal of International Law, Vol. 24, no. 1, Oxford University
Press, 2013, pp. 235-282 (p. 246)
[12] GIACOMO PERSI PAOLI, JUDITH ALDRIBDE, NATHAN RYAN, RICHARD WARNES, Behind the curtain: The illicit trade of
firearms, explosives and ammunition on the dark web, RAND Corporation,
2017, p. 37-57. A
RAND CORPORATION, entre os dias 19 e 25 de Setembro de 2016, realizou uma
análise às 167.693 listagens de 12 cripto-mercados, tendo identificado cerca de
811 relativos à compra e venda de armamento na Dark Web. Ao realizar-se uma estimativa mensal, concluiu-se que
ocorriam 56 transações relativas a armas de fogo e 2 transações relativas a
explosivos por mês, sendo o Continente Europeu o destino mais recorrente a
nível mundial.
[13] ANA MARIA GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, 2018,
p. 354-355
[14] JEFFERI
HAMZAH SENDUT, “The Unwilling and Unable Doctrine and Syria”, in Per Incuriam, Cambridge University Law
Society, 21 de Fevereiro de 2018. Disponível
em: https://culs.org.uk/per-incuriam/legal-updates/unwilling-unable-doctrine-syria/
[15] North Sea Continental Shelf, Judgement, ICJ Reports (1969), parágrafo 77
[16] Artigo 42.º, n.º 7, Tratado da
União Europeia
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