Cláusula de Assistência Mútua

A Cláusula de Assistência Mútua na União Europeia

A crescente perpetuação de práticas terroristas no seio da União Europeia trouxe acrescidas preocupações aos Estados-Membros e a todos os povos. A “paz positiva”, representada no preâmbulo da Carta das Nações Unidas, determina os povos “a praticar a tolerância e a viver em paz, uns com os outros, como bons vizinhos”, sendo que a paz não corresponde apenas à ausência de guerra, mas prende-se com o respeito pelos vectores e valores fundamentais internacionais que implicam uma verdadeira realização da dignidade da pessoa humana.

Face a esta nova realidade e perante o momento critico que se vive, nenhum país ou organização internacional pode actuar ou reagir isoladamente. Os pilares europeus assentes na solidariedade entre Estados-Membros obrigam a UE a desenvolver uma política de estratégia comum. Em ordem de assegurar a paz, procedeu-se a uma contratualização social, a nível internacional, com o objectivo de munir a UE de todos os instrumentos e meios legais, assentes num espírito de solidariedade, direccionados contra as ameaças, actuais ou futuras, à segurança e estabilidade do funcionamento das instituições democráticas.

            
As “Missões de Petersberg” estão consagradas na Declaração de Petersberg de 19 de Junho de 1992 da União da Europa Ocidental (EUO) que foram adoptadas no âmbito da EU, tendo sido concretizadas na Cimeira de Colónia de 1999 com a respectiva actualização e alargamento do seu âmbito na luta contra o terrorismo.

Tal como explanado no artigo 42º/1 do TUE, a política comum de segurança e defesa (PCSD) faz parte integrante da política externa e de segurança comum (PESC). Para uma acção da PESD é necessário que os Estados-Membros adoptem uma posição de mútuo consenso.

Tratemos agora do preceito que nos propomos concretizar. A cláusula de assistência mútua está consagrada no artigo 42º/7 do TFUE e possibilita, desde logo, uma interpretação flexível, na medida em que o preceito não define o que se entende por “agressão armada”. A ambiguidade da noção poderá levantar algumas questões pertinentes quanto ao seu âmbito de aplicação relativamente à tipologia dos actos abrangidos pelo preceito. Concomitantemente, levanta-se uma outra questão: será que os actos perpetrados por entidades não estatais preenchem o âmbito da cláusula?

A Resolução da Assembleia Geral de 1974 tenta resolver o problema procedendo a uma enumeração exemplificativa que visa a determinação das circunstâncias em que se pode considerar a existência de uma “agressão armada”. Ora, é certo que um acto de terrorismo por parte de um Estado despoleta a aplicação do referido preceito, mas nada se refere relativamente a entidades não estatais, como é o caso paradigmático das organizações terroristas, que, por via de regra, não estão associadas a um terceiro Estado, o que torna dificílima a sua aplicação. Tem-se entendido, porém, que as tais organizações cabem no âmbito de incidência da norma.

            
O artigo 42º/7 TFUE prevê, em termos pouco rigorosos, as condições que fazem accionar a cláusula de assistência mútua com especial relevo para as situações de agressões armadas no território de um Estado-Membro. Aos Estados-Membros cabe definir o tipo de meios adequados a disponibilizar em caso de apoio social ou militar, não vinculando os Estados na mesma medida.

A proibição do uso da força é um dos princípios de Direito Internacional Público mais importante para o respeito pela integridade territorial e independência dos Estados[1]. Está consagrado no artigo 2º/4 da CNU que, apesar de consubstanciar uma cláusula de índole geral, não é absoluta, mas apenas tendencialmente absoluta, visto que admite excepções.

A referência feita ao artigo mencionado visa limitar a actuação de certos Estados que “vêem a sua politica de defesa comum realizada no quadro da Organização do Tratado Atlântico Norte (NATO)”. Assim sendo, os esforços da UE não podem comprometer ou inviabilizar as obrigações vinculativas que foram assumidas pelos Estados-Membros outorgantes do Tratado Atlântico Norte, ou seja, é exigida a conformidade e o respeito pelos compromissos assumidos nesse domínio, pois a NATO continua a ser o mecanismo e a instância adequado a prosseguir as finalidades militares dos Estados que assinaram o tratado. Um Estado-membro que tenha sido vítima de um ataque armado no seu território tem um direito de preferência sobre a adopção do mecanismo de defesa por via do artigo 5º do Tratado de Washington.

Não fica muito claro a articulação entre as duas organizações a nível jurídico e operacional. Em Julho de 2016 foi assinada a declaração conjunta EU-NATO que prevê a luta contra as ameaças híbridas, tomando por exemplo o cibercrime. A declaração prevê ainda que se diversas ameaças híbridas graves constituírem uma agressão armada contra um Estado-Membro a cláusula poderia ser invocada.

A menção e interpretação do artigo 51º da Carta das Nações Unidades (CNU) relevam no âmbito de actuação e intervenção militar dos Estados. A exegese do artigo constitui uma excepção à proibição do uso da força, contemplando o recurso à legítima defesa, individual ou colectiva, no caso de ataque ou ofensa armada contra um Estado-membro das NU, salvaguardando a tomada de decisão por parte do Conselho de Segurança para determinar as medidas adequadas à prossecução da paz. A determinação do alcance da expressão “ataque armado” carece de preenchimento normativo e analisado sob um ponto de vista casuístico, podendo variar consoante as circunstâncias concretas de cada caso. Neste âmbito, a cooperação entre as duas organizações supra mencionadas a nível jurídico-político poderia trazer excelentes contribuições na obtenção de consenso em termos interpretativos do que se considera uma ameaça para efeitos deste artigo e a garantia de uma actuação mais rápida.

As missões e operações (militares e civis) circunscrevem-se a “acções conjuntas em matéria de desarmamento, as missões humanitárias e de evacuação, as missões de aconselhamento e assistência em matéria militar, as missões de prevenção de conflitos e de manutenção da paz, as missões de forças de combate para a gestão de crises, incluindo as missões de restabelecimento da paz e as operações de estabilização no termo dos conflitos”[2].

A primeira invocação e activação do preceito remontam ao rescaldo dos momentos que tiveram acontecimento em Paris, no dia 13 de Novembro de 2015. O presidente francês, François Hollande, discursa perante o Parlamento Europeu no dia 16 de Novembro, referindo: “France is at war. The acts committed in Paris and near the Stade de France on Friday evening are acts of war (…). They are an act of aggression against our country, against its values, against its young people, and against its way of life”. A solicitação pelo Estado francês do auxílio e assistência bilateral aquando da reunião do Conselho Europeu ao abrigo desta cláusula, obteve uma manifestação unânime na disponibilização dos meios adequados por parte dos restantes Estados-Membros. Neste campo, a intervenção da UE está limitada pelos acordos bilaterais entre Estados-Membros.

Muitos mencionaram que o ataque terrorista em solo francês constituiu um ataque ao coração da Europa. Em tempos em que toda a ajuda é bem-vinda e em que a solidariedade é um dever, a partilha de informações confidenciais entre os Estados é uma necessidade na criação de um perfil do modo de actuação dos terroristas e na prevenção contra eventuais ameaças.

A cláusula permite a isenção de certos Estados-Membros da obrigação de prestar assistência militar decorrente da sua política de neutralidade militar, isto deve-se ao facto de terem optado pela não-adesão à NATO (Suécia, Finlândia, Áustria e Irlanda).

           
Não sendo o objectivo do trabalho a análise da cláusula de solidariedade, note-se que é relevante no complemento da cláusula de defesa mútua e, por isso, será alvo de um breve tratamento.            Importa não confundir as duas cláusulas em questão.

A previsão normativa da “cláusula de solidariedade” foi introduzida formalmente pelo artigo 222º do TFUE e visa uma unicidade de actuação por parte da UE e dos respectivos Estados-Membros em situações de emergência e especial cuidado, como na prevenção de uma ameaça terrorista no território de um Estado-Membro e a prestação de auxílio a outro Estado-Membro vítima de uma catástrofe natural ou de proveniência humana. Apesar da consagração formal da cláusula, já existia um compromisso entre os Estados-Membro desde os ataques terroristas perpetuados em Madrid no ano de 2004. Não fica elucidativo as situações que poderão cair no âmbito desta cláusula.

            A aplicação da cláusula de solidariedade é despoletada pela formulação de um pedido do Estado-Membro vitimado que, posteriormente, servirá de fundamento à proposta elaborada, conjuntamente, pela Comissão Europeia e pela Alta Representante para a Política Externa e Política de Segurança com destino ao Conselho Europeu que, por se tratar de questões relativas à política de defesa exige uma deliberação por unanimidade. A este cabe definir os termos em que a UE irá reagir em colaboração e auxílio por parte do Comité Político e de Segurança. A actuação dos Estados-Membros e da UE deve ser consentânea e complementar, de modo a evitar uma desnecessária duplicação de esforços. A coordenação de actuação dos Estado-Membro deve visar o cumprimento das obrigações de solidariedade impostas pelo artigo 222º do TFUE que, segundo a Declaração 37, cabe às autoridades nacionais de cada Estado-Membro a escolha dos meios mais adequados para o efeito.

No ano de 2002 foi instituído o Fundo de Solidariedade da EU para a concretização dos objectivos definidos pela UE com vista ao financiamento das operações civis e militares.

Para o efeito, foi também aprovado pelo conselho no dia 25 Junho de 2013, o Mecanismo Integrado da União Europeia de Resposta Politica a Situações de Crise (IPCR), na medida em que este instituto deverá servir de auxílio às regras de execução da cláusula de solidariedade. O mecanismo tem de ser adaptado casuisticamente, atendendo à situação concreta. A execução da cláusula de solidariedade deve, por sua vez, assentar nos instrumentos já existentes.

Alguns exemplos de situações que poderão despoletar a activação da cláusula seriam ciberataques, insuficiência energética, proliferação de pragas e pandemias.

Bibliografia:

Martins, Ana Guerra, Os desafios contemporâneos à acção externa da União Europeia, 2018.

Tavares, Maria Isabel, Guerra e Responsabilidade, 2003, Publicações na Universidade Católica do Porto e United Nations General Assembly Resolution XXIX, of 14 December 1974.

Revista de Direito e Segurança, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

JO L 192 de 1.7.2014.
Revista Militar, As operações de apoio à paz no âmbito da UE.

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[1] Maria Isabel Tavares, Guerra e Responsabilidade, 2003, Publicações na Universidade Católica do Porto e United Nations General Assembly Resolution XXIX, of 14 December 1974.

[2] Ana Maria Guerra Martins, Os desafios contemporâneos à acção externa da União Europeia,