Cláusula de assistência mútua
Considerações iniciais
Pela primeira vez na história constitucional da União, o Tratado de Lisboa introduziu esta cláusula. A cláusula de assistência mútua está consagrada no artigo 42 número 7 do Tratado da União Europeia. Inserindo-se no direito primário da União, ao abrigo das disposições específicas sobre a Política Comum de Segurança e Defesa.
Esta norma é inspirada no artigo V do Tratado de Bruxelas de 1948 e no artigo 5º do Tratado de Washington de 1949, o Tratado do Atlântico Norte. O debate para a sua inclusão foi iniciado com o Tratado de Maastricht e foi tema de discussão nos trabalhos da Convenção para o Futuro da Europa que perspectivou o Tratado Constitucional.
Em comparação com o artigo V do Tratado de Bruxelas, esta cláusula é menos exigente, visto que a sua aplicação não é automática, mas induz a um processo em que os Estados-Membros têm de decidir, salvo o país que é alvo de agressão, sobre os meios adequados a intervir, sendo que não resulta da cláusulas que os meios militares são os únicos meios adequados ou que sejam obrigatórios no caso de aplicação desta cláusula.
Foi inserida essencialmente a pedido da Grécia, por forma a criar um processo de defesa coletiva da União Europeia e não somente na NATO. É um instrumento intergovernamental e de natureza reativa.
Este preceito consagra uma obrigação dos países da União Europeia em auxiliar um outro Estado-Membro “alvo de uma agressão armada no seu território” e este apoio deve ser coerente com possíveis compromissos com a NATO. Tal como refere a professora Ana Maria Guerra Martins 1 “no caso de um Estado-Membro vir a ser vítima de agressão armada no seu território, salvaguardando (…) os compromissos assumidos na NATO pelo Estados que são membros desta Organização”.
Segundo P. Koutrakos “A interpretação desta cláusula está sujeita a uma contínua redefinição: o desenvolvimento da Política Comum de Segurança e Defesa e da solidariedade política em geral e das estruturas comuns das forças militares capazes em particular”.2
Esta cláusula é um benefício para a segurança de cada Estado-Membro em tempo de crise que aproxima a União com os seus cidadãos, cumprindo um dos principais objetivos da reforma da ordem constitucional da União que começou com a Convenção Europeia e levou à entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
1MARTINS, Ana Maria Guerra, Os desafios contemporâneos à Ação externa da União”, Almedina 2018, p. 356 2 KOUTRAKOS, P. The role of law in Common Security and Defense Policy: functions, limitations and perceptions” in European Foreign Policy, p. 240
Escopo
Recorda aos Estados-Membros a sua obrigação de ajuda e assistência por todos os meios ao seu alcance, caso um Estado Membro seja vítima de uma agressão armada no seu território. Salienta que caso haja uma agressão, os Estados-Membros, tanto a defesa territorial tradicional, como a defesa contra novas ameaças devem permanecer no topo dos compromissos dos Estados-Membros face à União. O Tratado estipula que os compromissos assumidos no âmbito da NATO, que, para os Estados que são membros desta Organização, continua a constituir a base da sua defesa coletiva e do fórum para a sua implementação.
Além disso, a sua formulação sugere que, em vez de uma cláusula de defesa mútua, o dever que esta disposição estabelece é de assistência. Esta distinção é relevante. Por um lado, a utilização de forças armadas constitui apenas uma opção para um EstadoMembro quando examina como é que deve cumprir melhor o seu dever e por outro lado sugere que existe um conjunto de parâmetros dentro dos quais se espera que as autoridades nacionais façam essa avaliação.
O auxílio de cada Estado depende da sua avaliação subjetiva de um Estado quanto à melhor forma de assistir um Estado que foi vítima de uma agressão armada no seu território. Esta avaliação é sujeita a considerações de vária natureza política quer económica e, desta forma, a critérios indeterminados que não se prestam a mecanismos rigorosos de verificação e controlo.
Cada Estado-Membro tem de averiguar quais os meios que está disposto a utilizar, não pode haver uma avaliação comum, como por exemplo, os meios militares devem ser invocados por todos os Estados-Membros. “A União Europeia não é uma aliança militar e a cláusula de assistência mútua não pode torná-lo num”.3
Além disso, mesmo os ataques que não sejam armados, nomeadamente, por ataques cibernéticos contra certas entidades, lançados com o objetivo de causar danos graves e perturbações a um Estado-Membro, podem ser abrangidos por esta cláusulas, se a segurança do Estado-Membro for significativamente ameaça pelas suas consequências, respeitando plenamente o princípio da proporcionalidade.
Nesta medida, o âmbito de aplicação parece ser muito amplo. Da interpretação desta cláusula resulta três condições para a aplicação desta cláusula e para a mobilização dos Estados-Membros em auxílio a um deles sob agressão militar.
Em primeiro lugar, é necessário ter em especial consideração o artigo 51 º da Carta das Nações Unidas. Assim sendo, um país para ativar esta cláusula tem de estar em causa um direito de legítima defesa.
Por outro lado, o respeito pelo pelas legislações dos Estados-Membros, assim sendo, a sua atuação e o modo como é feita deve estar de acordo com as suas Constituições e as suas legislações ordinárias. Pretende assim salvaguardar países com tradição de neutralidade militar. Concluindo, os países que auxiliam decidem de que forma e como é que irão ajudar.
Por último, o relevante papel da NATO na defesa militar da Europa, leva a que se recorra primeiramente a esta Organização.
Contudo, a atuação dos Estados-Membros no âmbito desta cláusula importa salientar não é necessário que esta atuação seja com recursos a meios militares.
A cláusula de assistência mútua é ainda complementada pela cláusula de solidariedade que prevê a obrigação dos países atuarem em conjunto se um país da União Europeia for alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana.
3 KOUTRAKOS, P. The role of law in Common Security and Defense Policy: functions, limitations and perceptions” in European Foreign Policy, p. 239
Capacidade
Esta cláusula leva à necessidade de os países possuírem capacidades militares credíveis, assim sendo incentiva os Estados-Membros a intensificarem os seus esforços nos termos das capacidades militares, nomeadamente através das iniciativas complementares como o Pooling and Sharing e a Smart Defense da EU e da NATO, Privilegiando as sinergias europeias e regionais, em vez de uma abordagem nacional de visão limitada.
Por outro lado, leva a uma harmonização dos requisitos miliares e a um processo harmonizado de planeamento e aquisição de defesa da União Europeia, tendo em conta o nível acrescido de garantias de segurança que são dadas por esta cláusula, incentivando a uma harmonia dos Estados-Membros quanto à sua capacidade de defesa e, se necessário de especialização.
Aplicação da cláusula a pedido do Governo francês
O primeiro pedido de assistência foi efetuado no dia 17 de novembro de 2015 na sequência dos ataques terroristas de novembro em Paris. Foi invocado pelo Ministério da Defesa Francês no Conselho de Ministros na sequência dos ataques terroristas.
Considerando que o ataque tinha sido perpetrado pelo Estado islâmico, a França requereu o apoio dos demais Estados-Membros para as suas operações no Iraque e na Síria, entre outros cenários que combate com o Estado Islâmico. O Estado francês optou por invocar a cláusula de assistência mútua em lugar da cláusula de solidariedade, que é por regra a situação de ataque terrorista.
Alguns Estados-Membros mostram-se disponíveis para auxiliar nas operações que decorriam na Síria e no Iraque, outros dispuseram-se para aumentar a sua presença noutras missões internacionais e, por conseguinte, as tropas francesas seriam transferidas para locais considerados prioritários.
Dado que não há precedentes, surgiram questões relativas ao seu âmbito, aplicação e papel das instituições da União Europeia, bem como à relação com outras disposições como é o caso do artigo 222 do Tratado de Funcionamento da União Europeia.
A invocação desta cláusula demonstra que a sua aplicação necessita de mecanismos práticos e instrumentos jurídicos que ainda não existem.
O Parlamento Europeu, em resolução aprovada em 21 de janeiro de 2016 retomou o debate e ressalvou a necessidade de se aprovar um quadro legal para a efetividade desta cláusula. Esta instituição também apelou por uma União com meios de defesa mais eficazes.
Papel da União Europeia
A assistência dada pelos Estados-Membros é decidida em reuniões bilaterais entre os Estados-Membros. Assim sendo, a União Europeia tem uma atuação limitada, mas pode ajudar a facilitar e coordenar o processo.
Estrutura e procedimentos
A cláusula não estabelece nenhum procedimento formal e o artigo não explicita que a ajuda deve ser militar.
O Alto Representante deve propor disposições práticas e diretrizes para assegurar uma resposta eficaz no caso de um Estado-Membro invocar a cláusula de defesa mútua, bem como uma análise do papel das instituições da União Europeia no caso de essa cláusula ser invocada.
Considera ainda que a obrigação de prestar ajuda e assistência, exprimindo a solidariedade política entre os Estados-Membros, deve assegurar uma decisão rápida do Conselho no apoio ao Estado-Membro sob ataque.
Sempre que sejam tomadas medidas coletivas para defender um Estado-Membro sob ataque, deve ser possível recorrer às estruturas de gestão de crises existentes na União Europeia, se for caso disso, e em particular que se preveja a possibilidade de ativar uma sede operacional da União Europeia.
É sempre necessária uma sede operacional permanente da União de Europeia, de pleno direito, para assegurar um nível adequado de preparação e rapidez de resposta e reitera o seu apelo aos Estados-Membros para que criem uma capacidade permanente, com base no recente ativo Centro de Operações da União Europeia.
Conclusão
A cláusula de assistência mútua consagrada, uma das grandes invocações do Tratado de Lisboa, no Tratado da União Europeia é muito relevante aos Estados-Membros, visto que permite uma segurança reforçada, visto que a NATO já assegura esse auxílio.
Esta cláusula ainda precisa de ser mais pormenorizada, já que só foi acionada pela primeira vez em 2015. Levantando diversas questões dos meios a serem utilizados, dos procedimentos e do seu âmbito e, por outro lado, que papel é que os outros EstadosMembros irão ter com o acionamento desta cláusula. Os critérios e as circunstâncias de cada país levam a uma avaliação díspar do modo como irão proceder a essa ajuda, sem qualquer mecanismo de controlo.
Por outro lado, aproxima os cidadãos europeus à União Europeia, reforçando assim também os poderes da União Europeia.
Posto isto, considero esta cláusula muito relevante e que no futuro ainda vai estar sujeita a muitas atualizações.
Joana Lima
Nº 25977
Subturma 8
Bibliografia
• MARTINS, Ana Maria Guerra, Os desafios contemporâneos à Ação externa da União”, Almedina 2018 • Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015 • KOUTRAKOS, P. The role of law in Common Security and Defense Policy: functions, limitations and perceptions” in European Foreign Policy, 2003
Webgrafia
• http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7TA-2012-0456+0+DOC+XML+V0//ENzy76666666<z • http://euroogle.com/dicionario.asp?definition=1788&parent=1790 • http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/security/20160119STO105 18/clausula-de-defesa-mutua-o-que-e-e-o-que-signfica
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