terça-feira, 11 de dezembro de 2018

A revogação unilateral do pedido de saída da União Europeia: possível, mas não desejável.



                                      A revogação unilateral do pedido de saída da União Europeia: possível, mas não desejável.

 Ricardo Mendonça
4ºA
Subturma 8

 1. Introdução
Nos últimos dias, o ruído à volta do Brexit tem aumentado. A insatisfação geral com o plano de saída apresentado pelo Gabinete de Theresa May tem aumentado as probabilidades que o acordo celebrado entre a União Europeia e o Reino Unido a 14 de Novembro seja rejeitado pela Câmara dos Comuns britânica, isto apesar do Conselho Europeu já ter dado o seu assentimento a 25 de Novembro por unanimidade[1].
O Reino Unido, independentemente da aprovação ou não do Acordo na Câmara dos Comuns, comprometeu-se a sair da União Europeia a 30 de Março de 2019, como estipulado no artigo 185 do Acordo.[2]
Mas, como já é conhecido, desde que foram anunciados os resultados do referendo de saída da União Europeia, vários sectores da sociedade britânica têm defendido a realização de um segundo referendo.[3]
Não irei fazer uma análise política do conturbado processo do Brexit, mas imagine-se que haveria um segundo referendo e, ao contrário do ocorrido no referendo de 23 de Junho de 2016, os britânicos mudariam de ideias e decidiriam que afinal queriam permanecer na União?
Por outras palavras, é possível a revogação do processo espoletado pelo artigo 50 do TUE?
Essa questão foi primeiramente abordada num parecer emitido pelo Supremo Tribunal escocês[4], após um pedido interposto por um deputado do Parlamento escocês, a 21 de Setembro de 2018.[5] O Supremo Tribunal da Escócia, no mesmo parecer, declarou que só o Tribunal de Justiça da União Europeia é que tinha a competência poder para interpretar o artigo 50 do TUE, de acordo com o artigo 267 do TFUE.[6]
A doutrina, na sua maioria, advoga que o pedido de saída de um Estado-membro nos termos do artigo 50 do TUE é revogável, como refere Manolis Perakis.[7]  Paul Craig refere que o artigo 50, nº1 do TUE confere ao Estado-membro em processo de saída a possibilidade de poder mudar de ideias e de revogar o pedido,[8] reforçando o seu argumento referindo que o artigo 50, nº1, no seu espírito, diz que a decisão de saída de um Estado-membro é um acto unilateral e sendo um acto unilateral, sem a necessidade do consentimento dos outros Estados-membros, o mesmo poderá revogar o processo do artigo 50.[9]
Contra este entendimento está Stephen Weatherill.[10] O Autor afirma que não se pode ignorar o disposto na Convenção de Viena de Direito dos Tratados, nomeadamente o artigo 54 desta[11], que estipula que um Estado só pode retirar-se de um acordo internacional com o acordo dos restantes Estados outourgantes, neste caso os restantes Estados-membros da União.
Manolis Perakis sublinha que, se uma revogação do pedido de retirada da União por parte de um Estado-membro fosse possível, esta seria utilizada como um possível meio de chantagem contra a União, para conseguir uma possível adesão futura do Estado-membro retirante com melhores condições, nos termos do 50, nº5 do TUE.[12] Outra doutrina defende a revogabilidade do processo do artigo 50 do TUE, como Carlos Closa Montero[13]. Este autor refere que o Estado-membro em processo de saída de União que queira revogar os efeitos do artigo 50 do TUE, poderá fazê-lo nos termos do artigo 68 da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados.[14]
Perakis discorda da ideia de utilizar os preceitos da CVDT como instrumento legal para possibilitar a revogação do pedido de saída da União, afirmando que existem diferenças fundamentais entre o Direito Internacional Público e o Direito Comunitário, tendo este último princípios autónomos que não podem ser afastados pelos Estados-membros.[15]
As discussões doutrinárias acima referidas foram finalmente transpostas do mundo académico para o mundo jurisprudencial, após pedido por parte do Tribunal de Sessão da Escócia para uma decisão por parte do TJUE, a título prejudicial, sobre a interpretação do artigo 50 do TUE, nos termos do artigo 267, alínea a) do TFUE.[16]
Em resposta ao pedido apresentado pelo Tribunal de Sessão, o TJUE, por intermédio do advogado geral Sánchez-Bordona, emitiu um parecer a 4 de Dezembro, que se debruça sobre esta questão. [17]
Procederei abaixo a uma pequena análise das conclusões apresentadas pelo Advogado-Geral.

2. O parecer do TJUE
A análise do parecer começou com a admissibilidade de um Estado-membro de saída da União poder revogar esse acto ao abrigo da CVDT de 1969.
O advogado geral Sánchez-Bordona afirmou que tal não é admissível, pois o TUE, apesar de ser um tratado celebrado entre vários Estados, segundo a definição do artigo 5º da CVDT, a União não é parte da Convenção, não estando vinculada a qualquer das suas disposições.[18] Tal não impede que o artigo 68 da CVDT possa ser utilizado como norma orientadora de interpretação do artigo 50 do TUE[19], mas aparenta que o Advogado-Geral afastou uma aplicação directa do preceito.
No que respeita à interpretação do artigo 50 do TUE, o Advogado-Geral considera que, como o processo narrado no referido artigo é um sobretudo um processo unilateral e impulsionado pelo Estado-membro de saída[20] Tal entendimento é reforçado pela análise histórica do preceito.[21]
Sanchéz-Bordona acrescenta que ao ser feita uma interpretação teleológica, o artigo 50 do TUE destina-se também a proteger a identidade nacional dos Estados, tal como aflorada nos artigos 4, nº2 do TUE e no terceiro parágrafo do preâmbulo da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.[22]  O Advogado-Geral chama também a atenção para o facto de uma irrevogabilidade do pedido de saída da União seria também atentatória aos direitos adquiridos dos cidadãos residentes no Estado-membro de saída, que devem ser preservados na medida do possível[23]

3. O acórdão do TJUE de 10 de Dezembro.
O TJUE pronunciou-se sobre a questão, após ter sido requerida a sua intervenção pelo Supremo Tribunal Escocês nos termos do artigo 267 do TFUE.
O acórdão refere, no seu considerando 48, que o artigo 50 do TUE não é explícito quando à possibilidade – ou não – de um Estado-membro poder revogar o seu pedido de saída.[24]
O TJUE pronunciou-se no mesmo sentido do Advogado-Geral, admitindo a revogabilidade do pedido de saída feito nos termos do artigo 50 do TUE. O TJUE, utilizando argumentos quase idênticos aos apresentados pelo Advogado-Geral no seu parecer, refere que, como o acto de pedido de adesão à União nos termos do artigo 49 do é unilateral, assim como o pedido de saída nos termos do artigo 50 do mesmo Tratado, a revogação do processo do artigo 50 é também um acto unilateral do Estado-membro, feito ao abrigo da sua soberania.[25]
Como o acórdão repete a grande maioria das conclusões que já haviam sido referidas pelo Advogado-Geral no parecer 978/2018, não debruçar-me-ei mais sobre este. Tentarei agora apresentar a minha posição.

3. Crítica
Os argumentos apresentados tanto pelo TJUE, tanto pelo Advogado-Geral parecem subestimar as repercussões que uma revogação hipotética do pedido de saída da União feito nos termos do artigo 50 do TUE traria consigo.
O TJUE e o Advogado-Geral alegam[26] que o Estado-membro de saída da União terá de sempre fazer negociações com a União para preservar ao máximo os direitos adquiridos pelos cidadãos do Estado-membro em processo de saída, nos termos do artigo 50, nº2.
Porém, se existir uma revogação do pedido de saída, as negociações serão nada mais do que letra morta. Além do mais, como nota Manolis Perakis, também é atentatório às expectativas dos cidadãos da União, nomeadamente os residentes no Estado-membro em questão, pois muitos deles terão feito planos ao nível da vida pessoal e terão expectativas que seriam injustamente lesadas por uma hipotética revogação.[27]
Weatherill explica que a ratio do artigo 50 do TUE reside também em proteger os interesses dos Estados-membros que permanecem na União[28]; nomeadamente a dos seus cidadãos.
Penso que os argumentos apresentados pelo TJUE e pelo Advogado-Geral, no respeitante à protecção dos direitos adquiridos pelos residentes no Estado-membro de saída enquanto cidadãos da União, não procedem.
Sobre o facto de o Estado-membro poder revogar a sua notificação de saída ao abrigo da sua soberania, ainda que seja verdade, já parece haver uma incongruência no artigo 50, nomeadamente no nº2, que estipula o processo de negociações entre a União e o Estado-membro de saída. Parece-me fazer pouco sentido que essas negociações não possam ser alargadas a uma revogação da notificação, pois o TJUE argumenta com a protecção da confiança dos cidadãos da União que existam negociações, para garantir uma saída ordeira da União.[29]  E seria ordeira, de facto, uma revogação da notificação de saída, com todos os prejuízos económicos que tal iria acarretar, tanto à União, como aos cidadãos do Estado-membro de saída? Garantira os direitos adquiridos dos residentes desse Estado como cidadãos da União? Por exemplo, A, português, casado e com dois filhos nascidos em Londres, comerciante no Reino Unido, ao ver os resultados do referendo do Brexit, prevendo entraves no seu negócio, decide regressar a Portugal. No entanto, o Reino Unido, após a rejeição do acordo de saída entre a União e o Estado, decide fazer um referendo, em Fevereiro de 2019, onde os britânicos decidem pela revogação do processo de saída. A fica com as suas expectativas lesadas, pois este ganharia bem mais num Reino Unido membro da União do que em Portugal, e, além disso, tendo os seus filhos nascido em Londres, estarão mais habituados à cultura britânica do que à portuguesa.
Pergunto: onde é que uma situação destas defende os interesses adquiridos por A como cidadão da União Europeia? Respondo: Não defende.
Porém, não querendo criticar o TJUE em demasia, parece-me que a grande parte da culpa do facto de o artigo 50 não garantir estabilidade à União Europeia e não definir quais os termos em que um Estado-membro poderá revogar a notificação de saída, reside no legislador europeu, que infelizmente ignorou as propostas apresentadas pela Convenção para o futuro da Europa, no âmbito da feitura da fracassada Constituição Europeia, que visavam proteger a União Europeia em casos de revogação da decisão de sair de um Estado-membro.[30]
Porém, o legislador do Tratado de Lisboa escolheu ignorar essas propostas, pondo a União numa situação muito delicada caso o Estado-membro de saída decida pela revogação do processo do artigo 50. Tal põe a União Europeia numa situação bastante frágil e propensa a sofrer chantagens, como nota Manolis Perakis[31].
É certo que é louvável   a posição do Tribunal na defesa dos interesses dos cidadãos do Estado-membro de saída, de modo a proteger os direitos que estes adquiriram como cidadãos da União Europeia. Mas o TJUE esquece-se de que tal não é um dado adquirido das negociações que terão de ser feitas entre a União e o Estado-membro ao abrigo do nº2 do artigo 50 do TUE. Tal dependerá da responsabilidade dos intervenientes na negociação. No entanto, a revogação do pedido de saída um assunto demasiado sensível para ser deixado às conjunturas políticas efémeras e aos humores dos governos dos Estados-membros em processo de saída, deixando a União refém desses mesmos humores.
Para solucionar este problema, tendo em conta a nova jurisprudência do TJUE, resta aos Estados-membros tentarem, por via do processo de revisão ordinário previsto no artigo 48 do TFUE, alterar o artigo 50 do TUE com o intuito de introduzir uma cláusula que permita à União salvaguardar os seus interesses comuns, nomeadamente dando ao Conselho Europeu o poder de aprovar ou rejeitar o pedido de revogação do processo de saída, como já havia sido proposto pelo Conselho e pela Comissão[32], assim como parte da doutrina.[33]  Acredito que seja essa a solução mais benéfica para a União.


[1] As conclusões da Reunião do Conselho Europeu realizada a 25 de Novembro podem ser consultadas no seguinte endereço: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2018/11/25/european-council-art-50-conclusions-25-november-2018/
[2] Acordo de saída da União Europeia feito entre esta e o Reino Unido, disponível em língua inglesa no endereço: https://www.consilium.europa.eu/media/37095/draft_withdrawal_agreement_incl_art132.pdf
[3]“ Our Polls reveal that 47% of our UK readers want a second referêndum”, disponível em: https://opinary.com/majority-of-readers-would-support-a-second-brexit-referendum/
[4] O  Supremo Tribunal Escocês é o tribunal que fica no topo da hierarquia judiciária em matéria civil na Escócia. Um pequeno resumo das competências pode ser consultado em: https://www.scotcourts.gov.uk/the-courts/supreme-courts/about-the-court-of-session
[5] O texto do parecer do Tribunal de Sessão escocês está disponível em: http://www.scotcourts.gov.uk/docs/default-source/cos-general-docs/pdf-docs-for-opinions/2018csih62.pdf?sfvrsn=0
[6] Considerando 31 do Parecer do Supremo Tribunal
[7] Manolis Perakis,  Does the principle of the autonomy of the EU legal order allow for a Member State to revoke the notification of its withdrawal from the EU?”, em inglês, disponível em: https://europeanlawblog.eu/2018/10/31/does-the-principle-of-the-autonomy-of-the-eu-legal-order-allow-for-a-member-state-to-revoke-the-notification-of-its-withdrawal-from-the-eu/
[9] Idem, pág.34
[10] Stephen Weatherill, Can an Article 50 notice of withdrawl from the EU be unilaterally revoked?, disponível em: http://eulawanalysis.blogspot.com/2018/01/can-article-50-notice-of-withdrawal.html
[11] Idem
[12] Idem ibidem,
[13] Carlos Closa Montero, Is Article 50 Reversible? On Politics beyond legal doctrine., disponível em: https://verfassungsblog.de/is-article-50-reversible-on-politics-beyond-legal-doctrine/
[14] Manolis Peralis, Does the principle…
[15] Idem
[16] Parecer do Tribunal de Sessão da Escócia, de 21 de Setembro de 2018, Considerando 31.
[18] Idem, considerando 78.
[19] Como refere o parecer, no considerando 85.
[20] Idem, considerandos 94 a 100 e 123 a 128.
[21] Idem, considerandos 138 a 139.
[22] Idem, considerandos 129 a 133.
[23] Idem, considerandos 134 a 137.
[24] Acórdão Wightman do Tribunal de Justiça da União Europeia,  de 10 de Dezembro de 2018, considerando 48, disponível em língua inglesa em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208636&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=1184134
[25] Idem, considerandos 63 e 65. No mesmo sentido, considerando 133 do Parecer do Advogado-Geral Sánchez-Bordona
[26] Acórdão Wightman, considerandos 49 e 55 a 63 e Parecer do Advogado-Geral, considerandos 130 a 137
[27] Manolis Perakis, Does the principle
[28] Stephen Weatherill, Can an article 50…
[29] Acórdão, considerando 56.
[30] Propostas para alterações a serem incluídas na Constituição Europeia, em relação à adesão à União: Artigos 43 a 46, pág. 10, disponível em língua inglesa em: http://european-convention.europa.eu/pdf/reg/en/03/cv00/cv00672.en03.pdf
[31] Manolis Perakis, Does the principle…
[32] Acórdão Wightman do TJUE de 10 de Dezembro de 2018, considerandos 37 a 42
[33] Stjin Smismans, About the Revocability ot Withdrawl: Why the EU (Law) interpretation of Article 50 matters, disponível em: https://ukconstitutionallaw.org/2016/11/29/stijn-smismans-about-the-revocability-of-withdrawal-why-the-eu-law-interpretation-of-article-50-matters/

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