Maria Ferreira de Almeida
4A, S8, nr 26137
No seio da União Europeia, a dimensão externa dos assuntos internos e de justiça é hoje encarada como uma prioridade política, nomeadamente quanto ao combate da criminalidade – que será o foco desta exposição.
Embora nenhuma definição que nos propunhamos a elaborar possa abarcar todas as variedades de terrorismo que existiram e persistem na História, verdade é que o terrorismo está directamente relacionado com o uso de violência, seja ela física ou psicológica, através de ataques localizados, de forma a instaurar o medo e o pânico. Estes actos premeditados têm objectivos políticos e ideológicos, e, embora não exclusivamente, muitas vezes estão relacionados com derramamento de sangue e atentados contra a vida humana. Estes ataques, embora circunscritos a uma área, criam um efeito na esfera colectiva, na medida em que “um acto terrorista contra um país atinge a comunidade internacional no seu conjunto” [1].
Não obstante o que foi dito, existem resoluções, declarações e tratados universais que contribuíram para a definição de certos aspectos e dos principais elementos do conceito de terrorismo. A título de exemplo, em 2004, o Conselho de Segurança adoptou a resolução 1566, na qual definiu os actos terroristas como “actos criminosos, inclusivamente contra civis, cometidos com a intenção de causar a morte ou ferimentos graves, ou de fazer reféns, com o intuito de provocar um estado do terror no público em geral, num grupo de pessoas ou em certas pessoas, intimidar a população ou compelir o Governo ou uma organização internacional a adoptar ou abster-se de adoptar um certo acto” [2].
Nos últimos anos, a Europa tem sido palco de inúmeras ameaças à segurança e à estabilidade. Relembremos algumas. Em Janeiro de 2015, em França, uma série de ataques foi perpetrada contra o seminário satírico Charlie Hebdo, onde morreram 12 pessoas. Na condução deste massacre estavam três jihadistas que afirmaram pertencer à al-Qaeda, na Península Arábica. No mês a seguir, em Fevereiro de 2015, um dinamarquês de origem palestiniana abriu fogo durante uma conferência sobre Arte e Liberdade. Novamente em França, em Novembro do mesmo ano, na sala de concertos do Bataclan, 130 mortos e 350 feridos resultaram de um ataque de homens-bomba, ataque esse reivindicado por um grupo extremista do Estado Islâmico. Em Março de 2016, uma dupla explosão no aeroporto de Zaventem e na estação de metro de Malbeek (Bruxelas) causou cerca de 34 mortos e centenas de feridos. Na Turquia, em Junho de 2016, um atentado bombista teve lugar no aeroporto de Istambul. Em Junho de 2016, Mohamed Lahouaiej-Bouhlel provocou a morte de 84 pessoas quando conduziu um camião contra uma multidão de pessoas em Nice. Três horas depois do atentado, Mohamed saiu do camião e abriu fogo contra a multidão. Em Julho do mesmo ano, também em França, um padre foi degolado por dois alegados fiéis ao Estado Islâmico. Em Dezembro de 2016, um polícia turco assassinou o embaixador Russo, Andrei Karlov, com tiros. Após disparar nove vezes, gritou, em turco, “Enquanto os habitantes da Síria não estiverem em segurança, vocês também não estarão”. Em Abril de 2017, um simpatizante do grupo extremista do Estado Islâmico matou quatro pessoas por conduzir, numa rua pedonal, em direcção às mesmas. Em Maio de 2017, um ataque reivindicado pelo Estado Islâmico matou dezenas de pessoas quando, em Manchester, um homem se fez explodir durante um concerto. A maioria do público era composta por crianças e adolescentes [3].
Na sequência de um atentado em Madrid, em 2004 (mais conhecido por 11-M, atentado esse coordenado em várias ataques nos metros de Madrid), o Conselho Europeu adoptou a Declaração de Combate ao Terrorismo, acompanhado de um Plano de Acção da União, que incluía uma série de medidas a adoptar, indicava os órgãos competentes e os respectivos prazos a respeitar. Na Declaração foi inserido um ponto que prevê expressamente que o Conselho Europeu, os Estados-Membros e os Estados Aderentes deveriam actuar conjuntamente contra os actos terroristas, em respeito “[pelo] espírito da cláusula de solidariedade constante do 42º do projecto de Constituição da Europa” (actual 222° TFUE), caso algum deles fosse alvo de um ataque terrorista. Na Declaração Sobre a Solidariedade Contra o Terrorismo, consagrou-se necessário proteger as instituições democráticas e a população civil de eventuais ataques, mobilizando-se todos os instrumentos que se mostrassem necessários para o efeito.
Estava, assim, instaurado o carácter de urgência à implementação de medidas contra a luta contra o terrorismo. De entre as principais, previu-se um plano de assistência às vítimas, o desenvolvimento da cooperação operacional já existente (mandado de detenção europeu, equipas de investigação conjuntas, branqueamento de capitais, identificação, detecção, congelamento, apreensão e perda de instrumentos de crime, desenvolvimento da EUROJUST [4] e aplicação de medidas específicas de cooperação judicial e judiciária), optimização da eficácia dos sistemas de informação, reforço dos controlos fronteiriços e da segurança dos documentos. De entre os objectivos estratégicos para o Plano de Acção, “o Conselho Europeu aprovou (…) a implementação (…) de objectivos de alto nível" [5] , dos quais contava a redução do acesso dos terroristas a recursos financeiros e económicos, a optimização da capacidade dos organismos da UE e dos Estados-Membros para detectar, investigar e perseguir terroristas, prevenindo ataques, a protecção da segurança dos transportes internacionais e assegurar da existência de sistemas eficazes de controlo de fronteiras. Do Anexo I da Declaração constam inúmeras outras medidas, as quais não terei espaço para enunciar, consagradas em sete objectivos principais.
Desde então, muitas outras medidas foram adoptadas no espírito desta luta [6].
Em Maio de 2005, o Parlamento Europeu aprovou a quarta directiva sobre o branqueamento de capitais, exigindo aos países da União Europeia que mantivessem um registo com informações sobre os beneficiários de sociedades e fundações, de forma a que se conseguisse identificar as pessoas que se encontravam por trás dessas entidades [7]. O objectivo era que esses registos pudessem ser consultados por quem provasse um interesse legítimo em saber mais sobre o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, reforçando-se a vigilância e a comunicação de transações suspeitas.
Em Novembro de 2015, “a UE aprovou uma estratégia e um plano de acção globais para a luta contra a radicalização e o recrutamento para o terrorismo” [8]. O Parlamento Europeu aprovou este relatório, enunciado a necessidade urgente de uma acção coordenada pelos Estados-Membros contra o recrutamento de organizações terroristas (como o autoproclamado Estado Islâmico), de forma a acabar com a radicalização e com o recrutamento para travar os fluxos de saída dos cidadãos europeus para zonas de conflito [9] . Esta estratégia pretendia que fosse “desenvolvida uma estratégia de integração e inclusão social” [10] porque só assim se conseguiria combater verdadeiramente este flagelo.
Em Abril de 2016, os eurodeputados aprovaram um financiamento adicional para reforçar o Centro Europeu de Luta contra o Terrorismo, votaram um acordo sobre o registo de identificação de passageiros aéreos e aprovaram novas regras sobre a protecção de dados pessoais. Sucintamente, quanto à primeira medida, além da disponibilização de um fundo de 100 milhões de euros para o apoio às necessidades humanitárias da crise dos refugiados no território da União Europeia, o orçamento retificativo previu um “extra” de 2 milhões de euros para o Centro Europeu de Luta Contra o Terrorismo no Serviço Europeu de Polícia (EUROPOL). Segundo José Manuel Fernandes, eurodeputado português responsável pelo relatório em análise, “é necessário prever um quadro (…) orçamental mais sustentável” [11] para o aumento de efectivos do núcleo central na luta contra o terrorismo na União Europeia, de forma a contribuir para uma reacção coordenada de futuros ataques. A segunda medida tem na sua génese os ataques terroristas ocorridos a 11 de Setembro de 2001 e dita que as companhias aéreas devem disponibilizar os dados dos passageiros de voos transatlânticos de forma a permitir a identificação de potenciais terroristas. Embora tendo sido suscitadas questões quanto à privacidade, o Parlamento Europeu e os Estados-Membros chegaram a acordo, tendo estes últimos dois anos para transpor esta medida nas respectivas legislações nacionais. Já a terceira medida consagra regras sobre o tratamento de dados no âmbito da prevenção da criminalidade. Quer isto dizer que o objectivo principal é “reforçar o controlo dos cidadãos sobre os seus dados” [12] [13].
Em Julho de 2016, os eurodeputados aprovaram a primeira directiva da União Europeia sobre cibersegurança. No mundo de crescente globalização, surgiu a necessidade de proteger empresas e governos quanto aos riscos que os seus negócios podem levantar, com preocupações de questões de segurança pública versus ameaças terroristas. De igual forma, os cidadãos têm uma crescente preocupação quanto à segurança dos seus dados. Assim, esta directiva exigiu que fossem adoptadas medidas para resistir a ataques informáticos, dado que, cerca de 80% das empresas europeias registaram, ao longo de 2015/2016 [14] , pelo menos um ataque. A directiva identificou os sectores de risco, sendo eles os operadores de prestação de serviços essenciais à manutenção de actividades económicas, aplicando-se especificamente aos prestadores de serviços digitais.
Já em 2017, em Fevereiro, o Parlamento Europeu aprovou uma directiva que criminaliza os actos preparatórios de terrorismo. Neles entram os treinos e as deslocações para o estrangeiro para fins que levantem questões [15]. Esta directiva visou uniformizar a legislação penal, melhorando a troca de informação entre os Estados-Membros [16].
No mês seguinte, face às lacunas de segurança, criaram-se novas regras que reforçam o controlo de armas supostamente desactivadas e que facilmente possam ser reconvertidas em armas activas [17]. Esta questão surgiu após os ataques em Paris (Charlie Hebdo), onde foram utilizadas armas sem projétil (que, em muitos países, são adquiridas sem grandes dificuldades) e que podem ser convertidas em armas de fogo. Acresce que a directiva estabeleceu requisitos mínimos que os Estados deviam impôr para a aquisição e porte de armas, assim como a sua transferência para outros Estados da União Europeia. Fez-se uma distinção entre as armas de fogo de acordo com o nível de perigo que acarretam. A Categoria A inclui armas proibidas para utilização civil, só podendo ser adquiridas e detidas com base numa derrogação concedida pelo respectivo Estado. A Categoria B inclui armas sujeitas a autorização e a Categoria C inclui armas sujeitas a declaração.
Em Julho de 2017, foi criada uma comissão especial para analisar possíveis deficiências de natureza prática e legislativa no domínio da luta contra o terrorismo, nomeadamente para a identificação de “potenciais falhas e anomalias que possibilitaram os recentes atentados terroristas em diferentes Estados-Membros” [18]. Entre elas, a análise da comissão iria centrar-se nas medidas quanto à gestão de fronteiras, na deficiência na partilha de dados entre os Estados, avaliando o desempenho das bases de dados, no impacto da legislação anti-terrorista já consagrada assim como o intercâmbio de colaboração entre as autoridades nacionais e as entidades europeias.
Entre Setembro e Outubro de 2017, pretendeu-se reforçar o controlo das exportações de armas da União Europeia – uma vez que os países envolvidos nos conflitos terroristas adquiriam as suas armas nos países europeus – e das entradas e saídas dos nacionais de países terceiros que atravessassem as fronteiras da União Europeia – um dos objetivos principais era facilitar a identificação das pessoas que excedessem o período legal de permanência.
Por fim, em Dezembro de 2017, o Parlamento Europeu aprovou o Orçamento da União Europeia para 2018, de onde constava, como uma das matérias prioritárias, a segurança. O EUROPOL vai beneficiar de mais “3.7 milhões de euros e a Agência Europeia para a Cooperação Judiciária e Penal (EUROJUST) de mais de 1.8 milhões de euros” [19].
Do exposto resulta o evidente esforço que a União Europeia e os Estados-Membros têm tido na luta contra a ameaça constante de terrorismo – entendida como uma das principais prioridades comunitárias – quer a nível da política interna, quer a nível da política externa. No entanto, há obstáculos que, cada vez mais, se mostram muito difíceis de serem superados para que se consiga ter uma política uniforme. Há insuficiências a nível de recursos financeiros, resultantes “de anos de restrições e reduções no sector da segurança [resultantes] da crise financeira”
[20] que assolou a Europa, há uma certa imprevisibilidade da actuação dos terroristas, nem sempre é fácil chegar a acordo sobre as agendas (dado que cada Estado tem, em si, uma visão específica sobre problemas e soluções), há direitos humanos envolvidos, tanto do lado das vítimas como do lado dos terroristas – nomeadamente, quanto ao carácter secreto de informação que deveria ser partilhada.
Suscitam-se, e suscitar-se-ão sempre, inúmeras questões mas certo é que a União Europeia tem vindo a desenvolver uma política muito forte e coerente numa eficaz cultura anti-crime.
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[1]Declaração de Combate ao Terrorismo, adoptada em 2004 pelo Conselho Europeu em Bruxelas.
[2] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II”, 2018, Almedina, pág. 416
[3] Cronologia retirada de sites online.
in https://www.google.pt/amp/s/www.jn.pt/mundo/interior/amp/cronologia-atentados-na-europa-atribuidos-aos-movimentos-islamitas-5089588.html e in https://www.google.pt/amp/s/international.estadao.com.br/blogs/radar-global/10-atentados-mais-recentes-realizados-na-europa/%3famp
[4] A EUROJUST é um organismo da União Europeia criado em 2002 para melhorar e estimular a coordenação entre as autoridades judiciárias dos Estados-Membros da União competentes para a investigação e o exercício da acção penal relacionados com a criminalidade organizada de natureza transnacional.
[5] Ponto 8 da Declaração.
[6] Elencadas in www.europarl.europa.eu/infographic/europe-and-terrorism/index_pt.html
[7] In http://www.europarl.europa.eu/news.pt/press-room/20150513PR55319/pe-aprova-novas-regras-para-combater-branquamento-de-capitais-e-crimes-fiscais
[8] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II”, 2018, Almedina, pág. 418.
[9] Segundo a análise do Eurobarómetro, realizada pelo Parlamento Europeu (in www.europarl.europa.eu/infographic/europe-and-terrorism/index_pt.html), estima-se que, em 2016, cerca de 5000 europeus tenham aderido a organizações terroristas no Iraque e na Síria.
[10] In http://www.eurparl.europa.eu/news.pt/press-room/20151120IPR03612/terrorismo-pe-propoe-medidas-para-prevenir-radicalizacao-de-cidadaos-da-ue
[11] In http://www.europarl.europa.eu/news.pt/press-room/20160407IPR21769/parlamento-europeu-aprova-fundos-para-apoiar-refugiados-na-ue-e-reforcar-europol
[12] In http://www.europarl.europa.eu/news.pt/press-room/20160407IP776/eurodeputados-aprovam-novas-regras-sobre-protecao-dos-dados-pessoais
[13] É definido na directiva que se entende por dados pessoais toda e qualquer informação respeitante a uma pessoa, seja quanto à sua vida privada, profissional ou pública – aqui inclui-se o nome, fotografias, endereço de e-mail, informações bancárias, mensagens em redes sociais, informações médicas e o endereço IP do computador.
[14] In http://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20160701IPR34481/ciberseguranca-pe-aprova-regras-para-aumentar-resilencia-de-setores-esseciais
[15] Entende-se, essencialmente, as deslocações para zonas de conflitos, a recolha de fundos sabendo-se para que serão utilizados e o incitamento público à prática de infracções terroristas.
[16] Esta directiva faz parte da Agenda Europeia para a Segurança, apresentada em Abril de 2015, que visa apoiar a cooperação entre Estados-Membros na resposta às ameaças, assim como incentivar esforços comuns de luta contra o terrorismo.
[17] In http://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20170308IPR5677/parlamento-europeu-aprova-novas-regras-para-o-controlo-das-armas-de-fogo-na-ue
[18] In http://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20170629IPR78658/parlamento-europeu-cria-comissao-especial-sobre-combate-ao-terrorismo
[19] http://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20171127IPR88936/parlamento-europeu-aprova-orcamento-de-ue-para-2018
[20] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público II”, 2018, Almedina, pág. 426.
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