A Cláusula de Assistência Mútua

A Cláusula de Assistência Mútua

Sumário:
 i) Do que se trata;
ii) Do que não se trata;
iii) Origens históricas;
iv) EU e OTAN;
v) “De acordo com os meios possíveis”;
vi) A sua primeira invocação;
vii) Conclusões.

I.               Do que se trata

A cláusula de assistência mútua é a denominação que foi conferida ao disposto no art. 42º/7 do Tratado da União Europeia (doravante TUE). Assim é em virtude do seu conteúdo, que dispõe:

“7. Se um Estado-Membro vier a ser alvo de agressão armada no seu território, os outros Estados-Membros devem prestar-lhe auxílio e assistência por todos os meios ao seu alcance, em conformidade com o artigo 51.º da Carta das Nações Unidas. Tal não afeta o caráter específico da política de segurança e defesa de determinados Estados-Membros.(…)”

Esta disposição faz parte do art. 42º do TUE que diz respeito à Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD). Esta, como disposto no primeiro parágrafo do já mencionado artigo, faz por sua vez parte da Política Externa e de Segurança Comum (PESC).

A PESC, que possui um âmbito mais geral, corresponde a toda e qualquer actuação da União Europeia (EU) no palco internacional, possuíndo como bússola orientadora os valores mencionados no art. 21º do TUE e que lhe servem de base, tais como: a promoção da democracia e do Estado de Direito, o respeito pela dignidade humana, bem como o respeito pela Carta das Nações Unidas e pelo Direito Internacional. Deste modo, caiem no âmbito da PESC acções tão variadas como as que procuram erradicar a pobreza e assegurar os direitos humanos, as que procuram criar parcerias estratégicas com os Estados vizinhos da EU, e a PCSD.

            A PCSD possui desde logo uma natureza mais restrita, em função da sua própria consagração legal, que lhe estabelece como objectivos: “a manutenção da paz, a prevenção de conflitos e o reforço da segurança internacional” (art. 42º/1 TUE). Ainda que pareça contraditório e orwelliano[1], daqui retiramos que o carácter da PCSD é fundamentalmente bélico e marcial.

            Tendo brevemente analisado a inserção sistemática da cláusula de assistência mútua, podemos agora com um maior grau de certeza interpretar o conteúdo normativo da mesma. De onde facilmente se retira a pretensão de conferir aos Estados-membros um garante de apoio na eventualidade de sofrerem algum ataque militar. Este apoio encontra-se, no entanto, vinculado ao respeito pelo disposto no art. 51º da Carta das Nações Unidos, algo que demonstra e que vem reforçar o respeito pelo mesmo princípio já mencionado que se encontra integrado no art. 21º do TUE.

II.            Do que não se trata

Tendo já analisado, de modo muito breve e que ainda virá a ser mais concretizado, de que se trata a cláusula de assistência mútua, parece-nos agora necessário expôr aquilo de que não se trata. Deste modo pretende-se evitar uma algo frequente, e até certo ponto compreensível, confusão entre “cláusula de assistência mútua” e “cláusula de solidariedade”.

A claúsula de solidariedade encontra-se prevista no art. 222º/1 do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), que dispõe:

“1. A União e os seus Estados-Membros atuarão em conjunto, num espírito de solidariedade, se um Estado-Membro for alvo de um ataque terrorista ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana. A União mobiliza todos os instrumentos ao seu dispor, incluindo os meios militares disponibilizados pelos Estados-Membros (…)”

Ainda que nesta disposição seja feita uma menção expressa a meios militares, a verdade é que não se destina a lidar com as questões relacionadas com as situações de defesa e segurança, estando fora do âmbito da PCSD.[2] Poder-se-á, portanto, dizer que possui um âmbito essencialmente “civil”.[3]

            De um modo geral, tudo parece indicar que a “cláusula de solidariedade” se destina a lidar essencialmente com emergências de cariz não bélico[4] – tais como as mencionadas catástrofes naturais e humanas, e até os próprios atentados terroristas.

            Já a “cláusula de assistência mútua”, em virtude dos termos escolhidos e do seu contexto sistemático, parece indiciar que possui como principal objectivo uma resposta destinada a enfrentar os desafios de cariz militar, na sua acepção tradicional.[5] [6]

III.         Origens históricas

Com a tragédia que foi a IIª Guerra Mundial ainda fresca na memória colectiva, a necessidade de reforço da cooperação entre os diversos países europeus estava bastante presente nas actuações diplomáticas de então. Era imperioso restabelecer e reafirmar as parcerias que daí advinham, bem como procurar prevenir qualquer outra guerra, ou, na impossibilidade de tal objectivo, tendo em conta o escalar de tensões que prenunciavam a Guerra Fria, então, pelo menos, assegurar alianças para enfrentar possíveis futuros desafios.

Assim, o Reino Unido, a França, e os países “Benelux” não tardaram a estabelecer uma cláusula de defesa mútua, no Tratado de Bruxelas (1948). Esta cláusula, que viria mais tarde (1954) a ser transposta para o Tratado que instituiu a União da Europa Ocidental, manteve-se, contudo, essencialmente ‘adormecida’ em virtude da criação da OTAN e da preponderância que esta viria a adquirir.[7]

Esta preocupação – de estabelecer meios de defesa europeus próprios[8] - ainda que tenha estado sujeita a altos e baixos, é ainda actualmente sentida, apresentando um aparente quase consenso na matéria[9], que contraria até vincadas divergências recentes, unindo desde o Presidente francês Emmanuel Macron ao Presidente húngaro Viktor Órban, passando por Jean-Claude Juncker, todos eles apologistas do conceito de um Exército Europeu.[10]

IV.          A União Europeia e a OTAN

O segundo parágrafo do art. 42º/7 refere que:

“Os compromissos e a cooperação neste domínio respeitam os compromissos assumidos no quadro da Organização do Tratado do Atlântico Norte, que, para os Estados que são membros desta organização, continua a ser o fundamento da sua defesa coletiva e a instância apropriada para a concretizar.”

Este parágrafo é facilmente explicável em função do elevado número de Estados-membros que fazem parte da Organização do Tratado do Atlântico Norte, e que estão, portanto, sujeitos a uma dupla vinculação no plano internacional.[11] De acordo com a melhor interpretação, em conformidade com a Convenção de Viena sobre Direitos dos Tratados, devemos entender este parágrafo como significando que os compromissos estabelecidos no âmbito da OTAN prevalecem sobre a cláusula de assistência mútua europeia, não podendo esta, aliás, sequer ser invocada caso o art. V da OTAN já tivesse sido despoletado.[12]

Será, contudo,  de referir que as possibilidades de incompatibilidade entre a assistência mútua da UE e a assistência mútua da OTAN  são extremamente limitadas, quer pela natureza complementar das duas organizações, quer pelo facto de tal requerer que a cláusula de assistência mútua europeia fosse invocada contra um Estado que pertença à OTAN.[13]

V.             “Por todos os meios ao seu alcance”

Qual exactamente o alcance do auxílio que os restantes Estados-membros ficam vinculados a prestar ao Estado que se encontra sob ataque e emite o pedido de ajuda?

A expressão utilizada “por todos os meios ao seu alcance” não parece ser conclusiva. E de facto, esta sua característica não se deve ao acaso, antes, destina-se a conceder aos Estados-membros abertura suficiente para que possam escolher qual o meio que consideram mais adequado para fornecer o auxílio desejado. Assim, não incide sobre os Estados uma qualquer obrigação específica de que o seu contributo se tenha de realizar em termos militares, podendo antes concretizar-se através de apoio financeiro, diplomático e político, ou até policial (quer através de uma presença física de forças policiais, quer através de uma maior cooperação e partilha de informações).[14]

A par com a liberdade de meios concedida encontramos também outra expressão que denota a inclusividade que se pretendeu gerar por forma a não comprometer a política de neutralidade a que determinados Estados-membros se encontram vinculados[15]: “Tal não afeta o caráter específico da política de segurança e defesa de determinados Estados-Membros.”. Isto não quer dizer que estes Estados não se encontrem vinculados a prestar auxílio, mas tão somente que, aquando a escolha dos meios a utilizar, lhes é reconhecida a possibilidade de optar por aqueles que considerem não comprometer o seu estatuto de parte neutra.

VI.          A sua primeira invocação

A primeira vez que a cláusula de assistência mútua foi invocada, foi no Conselho de Ministros da Defesa, pelo ministro da pasta correspondente da França, em 17 de Novembro de 2018, para possibilitar a resposta e o auxílio no seguimento dos ataques terroristas de 13 e 14 do mesmo mês, que ocorreram em Paris e fizeram mais de uma centena de mortos.[16]

A opção de invocar a cláusula de assistência mútua ao invés de optar pela cláusula de solidariedade acabou por gerar alguma controvérsia, uma vez que esta última, à primeira vista, e em função de se prever especificamente para lidar com ataques terroristas, seria potencialmente mais adequada.

Como justificação para esta escolha foi mencionado que se trataria de uma opção mais flexível, com menos “complicações” no que ao âmbito territorial diz respeito, e que permitiria evitar um moroso processo burocrático no âmbito das instituições europeias, para privilegiar uma abordagem bilateral entre os Estados. Contudo, o principal argumento invocado acabou por ser o de que se tratava de uma afirmação e escolha essencialmente política, em virtude do alto impacto que o ataque terrorista tinha suscitado.[17] A escolha desta cláusula, tradicionalmente concebida para agressões armadas por parte de entidades estaduais, também se apresentou como algo desconcertante, uma vez que foi invocada contra um grupo que se considerava como uma entidade estadual, mas a quem a República da França não reconhecia essa qualidade.

Apesar de a resposta à invocação desta cláusula ter sido uma unânime concordância, a obtenção do auxílio desejado não se materializou instântaneamente, tendo-se verificado dificuldades suscitadas por motivos externos à União Europeia.[18]

No entanto, entre os objectivos principais que a França pretendia alcançar, destacava-se o de uma maior participação e colaboração dos restantes Estados da União em intervenções e missões no estrangeiro, nomeadamente no âmbito da PCSD, que lhe concedessem a possibilidade de reorganizar as suas forças armadas e as mobilizar no teatro que originou a ameaça terrorista, e em que os restantes Estados se encontravam mais relutantes em actuar, em concreto na República Árabe Síria e na República do Iraque. Tendo este objectivo conseguido ser parcialmente bem sucedido.[19]

VII.       Conclusões

Aquando a invocação da cláusula de assistência mútua por parte da França houve quem procurasse retirar dividendos políticos da mesma, nomeadamente na área da PCSD. Contudo, essa abordagem parece ter-se revelado infrutífera segundo a análise de Hartwig Hummel, que afirma: «A Política Comum de Segurança e Defesa não representa um projecto político que mobilize os europeus na direcção de “uma União cada vez mais próxima”, permanecendo antes um empreendimento burocrático para círculos especializados».[20]

Contudo, nos mares agitados que a União atravessa no palco internacional, a necessidade de uma PCSD forte e que seja capaz de sustentar o seu próprio peso e decisões, não estando sujeita a quaisquer tipo de pressões externas – quer por parte dos tradicionais rivais, quer por parte dos cada vez mais distantes tradicionais aliados – começa a fazer-se sentir. Neste sentido, sendo de reconhecer que se deve procurar evitar ao máximo qualquer tipo de tomada de posição ou linguagem bélica e hostil, parece-nos que a cláusula de assistência mútua deve ser reforçada enquanto expressão de uma cooperação tendencialmente militar (e não meramente simbólica) para lidar com ameaças estaduais (e não com “organizações para-estaduais” ou grupos terroristas).

Reconhecendo que se tem verificado um aparente desviar da guerra clássica em solo próprio para um acentuar da intervenção em guerras estrangeiras em palcos periféricos[21], parece-nos, contudo, ingénuo e perigoso não acautelar possíveis excepções que, infelizmente, nunca estarão completamente impossibilitadas de se verificar.

Por estas razões, devemos concluir que ainda que simbólica e política, a invocação por parte da França da cláusula de assistência mútua, vem desvirtuar a natureza da mesma – algo desaconselhável – devendo ser dada prioridade para mecanismos mais adequados actuarem nas ocasiões em que se não se verifiquem determinados requisitos prévios.

VIII.    Referências

·       2014/415/EU: Council Decision of 24 June 2014 on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause, JO L 192 de 1.7.2014

·       Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia”, Almedina, 2018

·       Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015

·       David M. Herszenhorn, Lili Bayer, Jacopo Barigazzi, “EU, founded as project of peace, plans military future”, POLITICO, October 2018

·       European Parliament resolution of 22 November 2012 on the EU’s mutual defence and solidarity clauses: political and operational dimensions (2012/2223(INI))

·       Hartwig Hummel, “The Meaning of Solidarity in Europe’s Common Security and Defence Policy”, April 2017

·       Jana Puglierin, «“Aid and Assistance by All Means in their Power”, The EU Mutual Assistance Clause as a Test Case for European Defense», DGAPkompakt, Nr. 22 / December 2016

·       Koutrakos, P., “The role of law in Common Security and Defence Policy: functions, limitations and perceptions'”. In - European Foreign Policy - Legal and Political Perspectives

Miguel Romano
Subturma 8
Aluno n.º 28159

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[1] Dada a linguagem utilizada se reportar apenas à manutenção da paz e prevenção de conflitos.

[2] Conforme - 2014/415/EU: Council Decision of 24 June 2014 on the arrangements for the implementation by the Union of the solidarity clause, JO L 192 de 1.7.2014.

[3] Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing, November 2015, p. 2.

[4] Pelo menos na acepção tradicional e convencional deste termo – envolvendo uma distinção clara entre amigo e inimigo, combatente e não combatente.

[5] No entanto, ainda que a disposição faça apenas menção expressa a “agressões armadas”, procura-se agora ampliar o escopo da mesma de modo a incluir desafios de cariz militar numa vertente não convencional. Passando a abrangir-se assim novas ameaças, tais como os ciber-ataques. Veja-se - European Parliament resolution of 22 November 2012 on the EU’s mutual defence and solidarity clauses: political and operational dimensions (2012/2223(INI)).

[6] Reconhecendo a direcção em que aponta o sentido literal dos termos empregues, mas defendendo uma interpretação “civil” e não militar do preceito em causa - Koutrakos, P. , “The role of law in Common Security and Defence Policy: functions, limitations and perceptions'”. In - European Foreign Policy - Legal and Political Perspectives, p. 235 – 258. Posição da qual discordamos, sob pena da absoluta inutilidade da disposição em causa, que não se sustentaria com um propósito “meramente simbólico”, uma vez que esse seria totalmente dispensável dada a ampla quantidade de outros métodos e disposições que o fazem e poderiam fazer, e que seriam menos propensos a criar controvérsia.            

[7] Hartwig Hummel, "The Meaning of Solidarity in Europe’s Common Security and Defence Policy, April 2017, p. 3.

[8] Por oposição a meios de defesa dependentes de entidades não-europeias.

[9] Por parte das elites dirigentes.

[10] David M. Herszenhorn, Lili Bayer, Jacopo Barigazzi, “EU, founded as project of peace, plans military future”, POLITICO, October 2018 – available at: https://www.politico.eu/article/eu-founded-as-project-of-peace-debates-a-militarized-future-nato-european-defense-fund-russia/

[11] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia”, Almedina, 2018, p. 356.

[12] Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015, p. 4.

[13] Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015, p. 4.

[14] Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015, p. 3.

[15] Como é o caso da República de Malta, da República da Finlândia, da Irlanda, da República da Aústria, e do Reino da Suécia.

[16] Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia”, Almedina, 2018, p. 356.

[17] Carmen-Cristina Cîrlig, “The EU's mutual assistance clause, First ever activation of Article 42(7) TEU”, European Parliamentary Research Service, Briefing November 2015, p. 8.

[18] Jana Puglierin, «“Aid and Assistance by All Means in their Power”, The EU Mutual Assistance Clause as a Test Case for European Defense», DGAPkompakt, Nr. 22 / December 2016, p. 3.

[19] Jana Puglierin, «“Aid and Assistance by All Means in their Power”, The EU Mutual Assistance Clause as a Test Case for European Defense», DGAPkompakt, Nr. 22 / December 2016, p. 3.

[20] Hartwig Hummel, "The Meaning of Solidarity in Europe’s Common Security and Defence Policy, April 2017, p. 12.

[21] Hartwig Hummel, "The Meaning of Solidarity in Europe’s Common Security and Defence Policy, April 2017, p. 12.