A
adesão da União Europeia à CEDH: entraves injustificados.
Ricardo
Mendonça
4ºA
Subturma
8.
A admissibilidade da adesão da União Europeia à
Convenção Europeia dos Direitos do Homem(CEDH) é um dos temas que mais debate
tem motivado desde o início do projecto europeu
Foi em 1979 que a Comissão Europeia, no memorando
2/79, propôs que a então Comunidade Económica Europeia aderisse à CEDH,[1] elencando um conjunto de
benefícios dos quais, na opinião da Comissão, a CEE usufruiria com a adesão à
CEDH.[2], afirmando que a melhor
maneira de assegurar a protecção dos Direitos Humanos no seio nas Comunidades
seria a adesão à CEDH.[3] A Comissão enunciou como
vantagens da adesão da CEE à CEDH, “ o fortalecimento da protecção dos Direitos
Humanos na CEE[4]”,
assim como o fortalecimento das instituições da Comunidade, designadamente na
afirmação da personalidade jurídica desta por via da sujeição a um “ (…)
mecanismo internacional de controlo judicial.(…)[5]”, assim como pela
disponibilização de um elenco de normas escritas, que fariam com que os
Tribunais nacionais tivessem menos possibilidades de fiscalizarem os actos
jurídicos emanados do Conselho ou da Comissão, à luz das respectivas
Constituições nacionais, o que poria em causa o princípio da uniformização da lei
comunitária, algo que se reconduz ao princípio do acervo da União.[6]
Mas a própria Comissão, no referido memorando, fez um
juízo de prognose sobre as dificuldades que a Comunidade encontraria no caminho
de adesão à CEDH, nomeadamente o facto de o elenco de normas na CEDH não se
adequar completamente às necessidades da Comunidade, sendo necessário que as
Comunidades aprovassem, “ em tempo razoável”[7], um catálogo de normas que
fosse “ (…)especificamente pensado para a Comunidade,(…) nomeadamente nos
campos dos direitos económicos e sociais.(…)”[8].
A Comissão também sublinhou os desafios que a aplicação
das normas da CEDH iria trazer para o espaço comunitário, nomeadamente os
desafios derivados do facto da CEDH ter sido gizada com o objectivo de abranger
apenas Estados soberanos e não outros sujeitos de Direito Internacional[9], assim como o risco de
distorcer o sistema judicial das Comunidades[10], assim como o facto da
CEDH, à altura, no seu artigo 25º,
permitir o direito de acesso aos tribunais por pessoas singulares, direito esse
que não era reconhecido pelo Direito Comunitário em 1979.[11]
Durante vários anos, não obstante a vontade declarada pela Comunidade e depois pela União
Europeia no sentido da adesão, os problemas enunciados pelo Memorando 2/79 pareciam
ser obstáculos intransponíveis.
Devido à variedade de posições existentes, tanto entre
os órgãos comunitários, tanto entre os Estados-membros, assim como a
jurisprudência e a doutrina, a Presidência belga do Conselho de 1994 decidiu
pedir um parecer ao Tribunal de Justiça da União Europeia, pedindo a opinião
deste sobre a admissibilidade da adesão da União à CEDH, utilizando os poderes
conferidos pelo artigo 300 do Tratado das Comunidades Europeias, hoje o número
11 do artigo 218 do TFUE.[12] O TJUE, respondendo à
pretensão do Conselho, emitiu o conhecido parecer 2/94, que confirmou as preocupações
enunciadas pela Comissão em 1979.
O Tribunal de Justiça declarou a incompatibilidade da
adesão da União à CEDH, pois tal faria com que houvesse uma “ alteração
substancial do regime comunitário actual de protecção dos direitos humanos, na
medida em que teria como resultado a inserção da Comunidade num sistema
institucional internacional distinto(…)”[13], concluindo assim o
Tribunal de Justiça que o âmbito do artigo 235 do Tratado da Comunidade
Económica Europeia ( actual artigo 352 do TFUE[14]) seria ultrapassado com a
adesão da União à CEDH.[15]
Tal decisão foi criticada por alguma doutrina[16], e obrigou os
Estados-membros a tomarem medidas ao nível político para ultrapassarem a
decisão negativa emitida pelo Tribunal de Justiça. Após muitas quezílias políticas, os
Estados-membros acordaram em incluir uma cláusula no TECE de 2004, no seu
artigo I-9, nº2, sublinhado que tal “não alteraria as competências da União”.[17]
Mas os Estados-membros da União estavam finalmente
empenhados em transformar o “sonho” da adesão desta à CEDH uma realidade, tendo
sido incluída uma cláusula obrigatória,
que vincula todos os Estados-membros[18] nesse sentido na artigo
6, nº2 do TUE, na redacção dada pelo Tratado de Lisboa, ainda que tenha sido
necessária a elaboração do Protocolo nº8, anexo ao TFUE, estabelecendo as
condições que a União Europeia exige para a adesão à CEDH.[19]
Em 2010, após a entrada em vigor do protocolo nº14 e
da alteração do artigo 59 da CEDH, as negociações entre a União Europeia e o
Conselho da Europa com vista a concretizar a adesão à CEDH tiveram o seu ponto
de partida.[20]
Mas as negociações entre ambas as organizações
embateram no parecer 2/13 do Tribunal de Justiça da União.
Irei de seguida enunciar os argumentos apresentados
pelo TJUE.
Em primeiro lugar, importa referir que os fundamentos
da recusa do Tribunal não baseados no artigo 6, nº2 do TUE, o qual o Tribunal
considera que dá plena competência à União para aderir à CEDH[21]. Em relação ao ponto
mencionado, não existe controvérsia.
Onde o Tribunal de Justiça levantou dúvidas foi em
relação à compatibilidade do acordo de adesão gizado pela União e pelo Conselho
Europeu em 2010 com a autonomia do Direito da União, assim como considerou que a aplicação do acordo colidiria com o artigo
344 do TFUE. Também afirmou que as atribuições da União em relação à
fiscalização por via judiciária da PESC ficariam comprometidas, e, finalmente,
o Tribunal considerou que o acordo de adesão era incompatível com alguns
mecanismos de fiscalização jurisdicional que estão previstos nos Tratados –
designadamente o processo de apreciação prévia pelo Tribunal de Justiça,
previsto no artigo 218, nº10 do TFUE.[22]
O Tribunal entendeu que o artigo 53 da CEDH deve ter
um escopo limitado, para evitar que este artigo colida com as disposições da
Carta de Direitos Fundamentais da União
Europeia (doravante referida por apenas “Carta”,) pois se tal não ocorrer, o
primado do Direito da União ficaria irremediavelmente comprometido,[23] pois todas as
instituições da União Europeia, incluindo o TJUE, teriam de ficar sujeitas à
jurisdição do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem.[24]
Directamente relacionado com a questão acima, está o
problema do TJUE considerar que o acordo de adesão não respeita o disposto do
artigo 344 do TFUE, pois este artigo estipula que os Estados membros estão
adstritos a não submeter qualquer litígio à interpretação e aplicação dos
Tratados a um órgão jurisdicional que não o TJUE.[25] Evidentemente que a
adesão da União à CEDH violaria de forma flagrante o artigo 344.
Em relação ao problema da fiscalização prévia como
prevista nos Tratados, o Tribunal decidiu que a adesão da União à CEDH
comprometeria a competência exclusiva do TJUE na fiscalização do Direito
Comunitário[26],
pois o TJUE ficaria sem o privilégio da fiscalização prévia, visto que o TEDH
poderia também fiscalizar normas de Direito da União Europeia, o que violara o
princípio do primado do Direito da União. [27]
Por último, no respeitante à fiscalização dos actos jurídicos
da União Europeia e dos seus Estados-membros em matéria de PESC, o TJUE opinou
que haveria uma violação do artigo 263 do TFUE, pois o TEDH ficaria com o poder
de fiscalizar os actos jurídicos adoptados no âmbito da PESC, no respeitante a
violações de direitos fundamentais.[28]
Tentarei agora analisar se os receios expressados pelo
TJUE no Parecer são legítimos ou serão
exagerados.
ANA MARIA GUERRA MARTINS, ainda que reconhecendo que a
recusa expressa pelo TJUE era expectável, pois “(…) já tinha dado sinais que
permitiriam antecipar uma decisão desta natureza.(…)”[29] A Autora menciona
jurisprudência anterior do TJUE que vinham no mesmo sentido do Parecer 2/13,
nomeadamente os pareceres 1/91 e 1/09, que afirmar a recusa do TJ sobre a a
adesão da União ao Espaço Económico Europeu e à criação de um Tribunal das
Patentes Europeias e Comunitárias, por estes acordos criarem sistemas de
fiscalização jurisdicional distintos que colidiram com a competência exclusiva
do TJUE no tocante à fiscalização do Direito Europeu – um dos argumentos
apresentados no Parecer 2/13.[30]
A Autora, que parecer compreender as preocupações
expressas pelo Tribunal de Justiça, levanta algumas objecções que penso serem
dignas de registo, como o facto do TJUE, esperar levianamente que “ a Ordem
jurídica da União ficasse intocada após a adesão”[31]. Além disso, ANA MARIA
GUERRA MARTINS também denota que os direitos fundamentais consagrados na CEDH
já fazem parte do acervo comunitário, nomeadamente por via da CDFUE, assim como
a articulação da Carta com a Convenção por via do artigo 6, nºº3 do TUE, assim
como a cooperação entre o TJUE, o TEDH e os tribunais constitucionais dos
Estados-membros. [32] Fortalecendo a posição da
Autora, VITAL MOREIRA afirma que a CDFUE “ procede à incorporação material da
CEDH”[33] e denotando que o artigo
52-2 da Carta declara que os direitos “com origem na Convenção têm o mesmo
sentido e alcance que os mesmos têm nesta (…) de acordo com a leitura do TEDH.”[34]
ANA MARIA GUERRA MARTINS acrescenta que o artigo 53 da
CEDH visa fortalecer, e não enfranquecer, os direitos humanos tal como
consagrados nos Tratados.[35]
Apresentados estes argumentos, a Autora conclui com
uma questão: será que o TJUE ultrapassou as competências do artigo 218 do TFUE,
tomando uma decisão não tanto baseado nos problemas jurídicos que a adesão da
União à CEDH poderia trazer, mas sim por motivos políticos, baseados na
desconfiança que o TJUE tem em relação à execução do acordo por parte dos Estados-membros?[36]
As preocupações do TJUE, analisado o parecer, e as
opiniões dos professores ANA MARIA GUERRA MARTINS e VITAL MOREIRA parecem-me
excessivas. Ainda que seja louvável a defesa do TJUE pelo primado do Direito da
União, assim como a irrevogabilidade ou alteração para um sentido mais
desfavorável dos direitos fundamentais consagrados nos Tratados, o Parecer 2/13
parece revelar um receio de que o TJUE fique com a sua competência diminuída,
dando a impressão que o objectivo será mais de manter esse poder do que
propriamente a protecção do Direito da União Europeia. Tal receio é
injustificado, pois o TEDH, à semelhança do que faz com os Estados, só iria
apreciar a compatibilidade dos actos jurídicos da União à luz da Convenção[37], cujo conteúdo é bastante
semelhante ao da CDFUE e dos Tratados, como já anteriormente referido.
Bibliografia consultada:
ARELIZA CARVAJAL, José M. de, O Parecer 2/94 do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias ou como
não abordar o espinhoso assunto das competências comunitárias, trad. de
Mário João de Brito Fernandes, in Revista
Jurídica da AAFDL, nº21, Junho de 1997.
COMISSÃO EUROPEIA, Accession
of the Communities to the European Convention of Human Rights: Comission
Memorandum 2/79, suplemento 2/79 do Boletim das Comunidades Europeias,
disponível online em: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4f492c0f-54e4-42eb-9a37-141d3e5a1965
MARTINS, Ana Maria Guerra, Manual de Direito da União Europeia, 2ª edição, Almedina, Coimbra,
2017.
O
Parecer 2/13 do Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do projecto de
acordo de adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos do Homem:
uma primeira análise crítica in Liber Amicorum Fausto de Quadros,
vol. I, coord. de Marcelo Rebelo de Sousa e Eduardo Vera-Cruz Pinto, Almedina,
2016, págs. 97 a 129
MOREIRA, VITAL –
A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos Humanos in Estudos em Homenagem a Miguel Galvão
Teles, vol. I, Almedina, 2012, págs 717 a 742.
[1] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Manual de Direito
da União Europeia, 2017, pág. 277 e VITAL MOREIRA, A adesão da União Europeia à Convenção Europeia dos Direitos Humanos,
in Estudos em Homenagem a Miguel
Galvão Teles, pág. 717.
[2] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Manual…, págs
277 e 278.
[3]
Memorando 2/79 da Comissão Europeia, pág. 8, versão em língua inglesa e
disponível no sítio: https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/4f492c0f-54e4-42eb-9a37-141d3e5a1965
[4] Idem, pág. 12.
[5] Idem ibidem, pág 12.
[6] Idem ibidem, pág. 12. Sobre o princípio
do acervo da União ver ANA MARIA GUERRA MARTINS, Manual.., págs 311 e seguintes.
[7]
Memorando 2/79, pág 12, parágrafo 17.
[8] Idem ibidem.
[9] Idem ibidem, págs 13 a 15
[10] Idem ibidem, parágrafos 23 e seguintes
[11] Idem ibidem, págs 15 e 16.
[12] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Manual…, pág
278 e ,da mesma Autora, O Parecer 2/13 do
Tribunal de Justiça relativo à compatibilidade do projecto de acordo de Adesão
à Convenção Europeia dos Direitos do Homem, in Liber Amicorum Fausto de
Quadros, pág. 101.
[13] Parecer
2/94 do Tribunal de Justiça da União Europeia, parágrafo 34.
[14] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Manual…,
pág.278
[15] Idem, parágrafos 35 e 36.
[16] JOSÉ M.
DE ARELIZA CARVAJAL, O Parecer nº2/94 do
Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias ou como não abordar o espinhoso
assunto das Competências Comunitárias, trad. de Mário João de Brito
Fernandes, in Revista Jurídica da AAFDL,
nº21, Junho de 1997, págs. 325 e ss.
[17] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, Manual…, pág.
278 e VITAL MOREIRA, A adesão…, pág.
722.
[18] Idem, pág. 278.
[19] Idem ibidem, págs. 278 e 279.
[20] Idem ibidem, pág. 282. Para um melhor
resumo do processo de negociações entre a UE e o Conselho da Europa, vide 282 a 286 da mesma obra.
[21]
Parágrafos 158 e ss do Parecer 2/13 e ANA MARIA GUERRA MARTINS, O Parecer 2/13…, pág. 118.
[23] Idem, pág. 119
[24] Vide os
considerandos 178 a 200 do Parecer 2/13.
[25] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, O Parecer 2/13,
pág. 118 e considerandos 201 a 214 do Parecer 2/13.
[26] Idem, pág. 120
[27]
Considerandos 236 a 248 do Parecer 2/13.
[28] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, O Parecer 2/13,
pág. 120 e considerandos 249 a 257 do parecer 2/13.
[29] Idem, pág. 122.
[30] Idem ibidem.
[31] Idem ibidem, pág. 123.
[32] Idem ibidem,
[33] VITAL
MOREIRA, A adesão…, pág. 720.
[34] Idem ibidem.
[35] ANA
MARIA GUERRA MARTINS, O Parecer 2/13,
págs. 124 e 125
[36] Idem, págs 127 e 128.
[37] VITAL
MOREIRA, A adesão…, pág. 724
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