Comentário ao "acordo de saída à luz do Tratado de Lisboa" - João Rocha

João Rocha Nº26482

Comentário ao Post “O acordo de saída à luz do Tratado de Lisboa”

Esta questão é regulada pelo artigo 50.º do Tratado da União Europeia (TUE), inscrito no Título VI referente a disposições finais no TUE. Este artigo quando foi elaborado nunca se pensou que algum Estado-Membro da União Europeia quisesse sair da mesma, seria uma hipótese remota que isso acontecesse. E, portanto, durante muitos anos este artigo não teve importância ficando como que “esquecido” no TUE, não tendo utilização prática.

No entanto, com os últimos acontecimentos que surgiram na União Europeia (UE), verificou-se ser indispensável a aplicação deste artigo.

Este artigo começa por referir no seu n.º 1, que “Qualquer Estado-Membro pode decidir, em conformidade com as respetivas normas constitucionais, retirar-se da União”.

Um Estado pode decidir sair de acordo com as suas regras constitucionais, são elas que determinam se o Estado sai ou não. Logo aqui, constata-se uma condicionante constitucional da saída de um Estado-Membro da UE, pois não pode violar as normas constitucionais internas desse Estado.

Os acordos de saída têm de respeitar vários requisitos, e têm um procedimento próprio de acordo com o n.º 2 do artigo 50.º, que foi enunciado no post relativo a este tema e que aqui não cumpre repetir.

Existem várias questões às quais o artigo 50.º do TUE é vago ou omisso, não dando uma resposta esclarecedora, como por exemplo, no seu n.º 2 nada refere sobre o prazo relativo à sujeição de notificação, embora nos remeta para o n.º 3 do artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) respeitante à negociação do acordo. Cumpre referir que terá de haver uma negociação entre a União e esse Estado-Membro, definindo e estabelecendo as condições de saída desse Estado e visando as futuras relações com a União, sendo que o papel do Parlamento Europeu (PE) é muito importante.  

Pode afirmar-se que o acordo de saída tem duas vertentes, sendo elas, por um lado, a negociação das condições de saída e, por outro lado, a negociação dos termos da futura relação.

O acordo de saída tem de ser aprovado pelo PE, sendo que são os direitos das pessoas que estão em questão.

Se se tomar por exemplo o caso do Reino Unido, o Brexit, tudo começou em 2013 no qual o então Primeiro Ministro David Cameron prometeu um referendo que visava obter a pronúncia dos cidadãos sobre se o Reino Unido se devia manter ou não na UE. Mas o Sr. Cameron, possivelmente, nunca pensou que ganharia o “sim” para que o Reino Unido tivesse de sair da UE.

Sucede, porém, que em 2016 entra a Sra Theresa May como primeiro ministro do Reino Unido e cabe-lhe uma das tarefas mais difíceis que se pode pedir a um político, pois tem de negociar um acordo em que ninguém sabe o que quer.

Isto no caso inglês, mas este entendimento é transversal a todos os Estados-Membros da UE que se queiram desvincular da UE, pois a saída da UE implica acordos e negociações, implicando o mesmo procedimento, sendo, portanto, uma negociação difícil e muito complexa. Podem ser negociados acordos bilaterais, seguindo o modelo suíço, ou seja, vai-se negociando caso a caso, ou encetar negociações através de acordos de associação, seguindo o modelo turco, mas os países da UE não são a Turquia (pois a Turquia ainda não faz parte da UE).

Tudo isto implica, negociações da política externa que tem implicações enormes nos acordos comerciais, porque negociar estes acordos sendo membro da UE é uma coisa e negociar acordos sem se ser membro da UE é outra completamente diferente.

São igualmente objeto de negociações matérias de segurança interna e segurança externa.

Dado que entre os países da UE existe liberdade de bens, de serviços, de capital e de trabalhadores, a saída da UE pode acarretar restrições a estas liberdades, dependentes da negociação que for efetuada.

Com a saída vai ter de ser negociada a saída ordenada, tendo de ser encetados esforços para que sejam firmados acordos sobre os direitos dos cidadãos, terão de haver acordos financeiros e ainda em alguns casos, ser resolvidas questões sobre fronteiras como é o caso da fronteira entre a Irlanda do Norte e a Irlanda, no caso do Reino Unido que nos serve a título de exemplo.

Coloca-se a questão de saber se o Estado-Membro que se quer retirar da UE o pode fazer de forma unilateral e se o artigo 50.º contempla alguma solução. Devo concordar com os argumentos tomados pelo colega, sendo que existe um Acórdão que confirma essa informação.

De acordo, com o mais recente Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), Acórdão C-621/18 de 10/12/2018, esta possibilidade de revogação unilateral da notificação da intenção de retirada do Estado-Membro, neste caso referindo o caso do “Brexit” a título de exemplo, é possível, segundo a interpretação que faz do artigo 50.º do TUE, mas com alguns limites:

- Para que a revogação possa ocorrer o Estado não pode violar as suas próprias normas constitucionais, sendo esta ideia referida logo no início do comentário.

E o TJUE determina que terão de ocorrer as fases previstas no artigo 50.º do TUE:

- Tem de haver a “notificação ao Conselho Europeu da intenção de saída”

- Tem de haver “negociação da celebração de um contrato que estabeleça as condições de saída tendo em conta as relações futuras entre o Estado em causa e a União”.

- “A saída propriamente dita da União na data de entrada em vigor desse acordo ou na falta de acordo, 2 anos após a notificação efetuada ao Conselho Europeu, a menos que este, com o acordo do Estado-Membro em causa, decida por unanimidade prorrogar esse prazo”.

Posto isto, entendo que o artigo 50.º do TUE contempla a revogação unilateral do Estado-Membro notificante até ao momento em que conclua o acordo de retirada da União.

Se o acordo de retirada da UE for revogado unilateralmente, o Estado continua a ser membro da União, como o era até efetuar o pedido de retirada.

Caso o acordo de retirada não seja revogado, o Estado solicitante da retirada deixa de ser membro da União assim que o acordo de saída entrar em vigor.  

Todas estas disposições se fundam no n.º 3 do artigo 50.º do TUE.

No entanto, ser admissível a revogação unilateral da notificação da intenção de retirada, segundo o Acórdão supra referido, a Comissão e o Conselho opõem-se à revogação unilateral, mas consideram que o artigo 50.º do TUE admite uma revogação aprovada pelo Conselho Europeu por unanimidade.

A questão da retirada de algum dos Estados-Membros deve igualmente ser interpretada de acordo com o Direito Internacional, mais concretamente de acordo com a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969 e sucessivas alterações.

Preside a esta Convenção o princípio pacta sunt servanda presente no seu artigo 26.º sufragando como princípio base que os contratos são para ser cumpridos e portanto, os Estados mostram-se reticentes em aceitar o direito de retirada unilateral de um Estado parte num Tratado Internacional. Por isso, o n.º 2 do artigo 42.º da Convenção dispõe que “A cessação de vigência de um tratado, a sua denúncia ou a retirada de uma Parte só podem ter lugar de acordo com as disposições do tratado”, disposições essas referidas no artigo 54.º da Convenção em que a cessação da vigência de um tratado ou a retirada de uma Parte podem ser efetuadas de acordo com os termos previstos no tratado ou, em qualquer momento, sendo que para isso tem de haver o consentimento de todas as Partes e ainda tendo de ser consultados todos os outros Estados Contratantes.

Portanto, como se verifica, para que possa existir desvinculação a Tratados, ou retirada da UE existem regras e requisitos que têm de ser cumpridos. 

Para concluir, daí que se diga que os acordos de retirada da União não são acordos fáceis de negociar, têm uma implicação direta na vida dos cidadãos, na economia e relações do próprio país com outros países, sendo que não é benéfico nem para a União nem para o Estado que se retira da mesma.   

Referências bibliográficas:

Livros:

- Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia”, Almedina, 2018, pp. 427-460

Coletâneas de Textos:

- Tratado da União Europeia, in Tratado de Lisboa, 4.ª edição – 1ª reimpressão, AAFDL, 2017

Jurisprudência:

- Acórdão TJUE C-621/18 de 10 de Dezembro de 2018

Site consultado: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208385&pageIndex=0&doclang=PT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1853655

Sahara Ocidental: Possibilidade de reconhecimento enquanto Estado pelo TJUE?

Sahara Ocidental: Possibilidade de reconhecimento enquanto Estado pelo TJUE?

Afonso de Freitas Dantas

1.      Introdução

A 4 de Dezembro de 2018, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) emite novo Acórdão referente ao Recurso interposto em 24 de Abril de 2018 – Frente Polisário/Conselho (Processo T-275/18)[1], considerando, uma vez mais, que a zona conhecida como “Sahara Ocidental” não integra o território internacionalmente reconhecido do Reino de Marrocos.[2]

Como temos vindo a verificar, não se trata da primeira vez que o TJUE se pronuncia à autodeterminação da zona do Sahara Ocidental. Observemos os seguintes exemplos:

·         Acórdão de 21 de Dezembro de 2016, Conselho da União Europeia/Frente Popular para a Libertação de Saguia-el-hamra e Rio de Oro (Frente Polisário), Comissão Europeia[3];

·         Acórdão de 27 de Fevereiro de 2018, Western Sahara Campaign UK/Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs e Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs[4];

·         Despacho do Tribunal Geral (Quinta Secção Alargada) de 19 de Julho de 2018, Frente Popular para a Libertação de Saguia el Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário)/Conselho da União Europeia[5].

Reiteradamente, o TJUE tem vindo a invocar a ilegitimidade das pretensões do Reino de Marrocos, apoiando as considerações feitas por outros sujeitos de Direito Internacional, como a Organização das Nações Unidas (ONU) e o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ). Contudo, estes mesmos entendimentos têm-nos suscitado dúvidas relativamente à legitimidade jurisdicional e espacial do TJUE para apreciar pretensões territoriais de Estados que não façam parte da União Europeia.

2.      Estatuto actual do Sahara Ocidental

O Sahara Ocidental é classificado pela ONU enquanto Non-Self-Governing Territory, desde 1963, no seguimento da declaração emitida pelo Estado Espanhol^[6], potência colonial de jure, ao abrigo do Artigo 73.º, alínea e) da Carta das Nações Unidas.[7]

No mês de Agosto de 1974, Espanha informa a ONU da preparação de um referendo quanto à autodeterminação do território[8], levando à contestação do Reino de Marrocos e da República Islâmica da Mauritânia devido às reivindicações territoriais, tendo sido realizado um pedido de parecer ao TIJ[9]:

“(…) the Court's conclusion is that the materials and information presented to it do not establish any tie of territorial sovereignty between the territory of Western Sahara and the Kingdom of Morocco or the Mauritanian entity. Thus the Court has not found legal ties of such a nature as might affect the application of resolution 1514 (XV) in the decolonization of Western Sahara and, in particular, of the principle of self-determination through the free and genuine expression of the will of the peoples of the Territory”.

Porém, Marrocos ignorou o parecer do TIJ, invadindo o território no mês de Novembro de 1975[10], ao invés da Mauritânia, que a Agosto de 1978, renuncia todas as reivindicações territoriais. Desde 1991 que se encontra em vigor um cessar-fogo entre o Reino de Marrocos e a Frente Polisário, representantes oficiais da República Árabe Saharaui Democrática.[11]

3.      Competência para deliberar sobre a existência de um Estado

A forma tradicional de reconhecimento de Estados não encontra uma consagração universalmente aceite, como é o exemplo da Carta das Nações Unidas. Contudo, isto não tem impedido a tentativa de o consagrar de forma escrito, sendo disso exemplo o Artigo 1.º da Convenção Inter-Americana de Montevideu sobre os Direitos e Deveres do Estado, de 26 de Dezembro de 1933, que estabelece:

“The state as a person of international law should possess the following qualifications: (a) a permanent population; (b) a defined territory; (c) government, and (d) capacity to enter into relations with the other states”

Por forma a superar eventuais falhas nestes “pressupostos”, surgiu a prática do reconhecimento, ou seja, “o acto unilateral pelo qual os restantes Estados manifestam o seu entendimento de que uma determinada entidade é um Estado.”[12], surgindo a tese da eficácia declarativa ou constitutiva para o mesmo efeito.

Partilhando a visão de EDUARDO CORREIA BAPTISTA, não podemos considerar que tenha de haver eficácia constitutiva em todas as situações que envolvam o nascimento de uma Nação, nomeadamente, no caso das antigas colónias, questão sobre a qual nos debruçamos. Porém, o problema do Sahara Ocidental prende-se com a falta de reconhecimento enquanto Estado pela Assembleia Geral da ONU, a qual apenas reconhece o seu direito à autodeterminação[13], ainda que esteja presente na Organização de Unidade Africana enquanto Estado-Membro.[14]

3.1. Caso de Judicial Comity?

A figura de “Judicial Comity”[15] tem uma multiplicidade de entendimentos de acordo com cada ordenamento jurídico e autor.[16] Contudo, não nos sendo possível abordar a multiplicidade de entendimentos face à sua noção, atenderemos à seguinte definição[17]:

“According to this principle, which is found in many countries (mostly from common law systems) courts in one jurisdiction should respect and demonstrate a degree of deference to the law of other jurisdictions, including the decisions of judicial bodies operating in the jurisdictions.”

Com base nesta definição, procuramos encontrar uma solução para o problema que temos vindo a verificar: O TJUE poderá atribuir o estatuto de Estado a um território? Em todos os Acórdãos que viemos a analisar, nenhum deles dizia respeito, concretamente, ao reconhecimento do Sahara Ocidental enquanto território reconhecível enquanto Estado. Incidiam, em acordo com o Artigo 2.º a 13.º e Artigo 206.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), sobre a gestão de recursos marinhos, espaço aéreo e política comercial comum. Porém, abordavam constante a questão da autodeterminação do território, excluindo sempre da aplicação dos Tratados realizados entre a União Europeia e o Reino de Marrocos.

Ora, no nosso entendimento, esta exclusão reiterada por parte do TJUE poderá ser entendida como um reconhecimento tácito do Sahara Ocidental enquanto Estado, pois reconhece a validade dos factos alegados pela Frente Polisário. Contudo, como já abordámos, o TIJ não reconhece a existência de um Estado naquele território e o TJUE não possui jurisdição sobre o mesmo. Estaremos perante uma violação de competência por parte do TJUE?

3.2. Método Solange como solução?

O caso Solange sucedeu-se em 1974, na Alemanha, e abordou a questão de como os tribunais deveriam proceder em caso de conflitos entre normas provenientes da então Comunidade Europeia e direitos fundamentais protegidos pela Constituição Alemã. ^[18]

O método é relativamente simples, devendo o tribunal realizar um julgamento prévio sobre a atribuição de justiça equitativa perante (i) as partes, (ii) outros tribunais internacionais e nacionais, bem como (iii) o Estado de Direito. Deverá ter-se em conta o princípio da gestão processual, na medida em que se pretende evitar novas litigâncias; o princípio da boa-fé, no sentido em que não se deverá menosprezar a autoridade jurisdicional de outros tribunais; e, deverá ter-se em conta a preservação da uniformidade na aplicabilidade internacional.[19]

NIKOLAUS LAVRANOS expõe assim, na obra que citámos, como este método poderia ser aplicado a nível internacional, nomeadamente, como no caso MOX Plant[20] o TJUE poderia ter-se considerado jurisdicionalmente incompetente, respeitando a jurisdição do tribunal arbitral da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, evitando custos processuais e conclusões contraditórias.[21]

Ou seja, de acordo com o Método Solange, deverá ser aplicada a jurisdição que propicie uma decisão legal, a nível internacional, mais coerente e eficiente.

4.      Conclusão

Expostos os nossos argumentos, temos que aferir que o TJUE não se encontra devidamente capacitado para analisar as questões referentes à legitimidade territorial do Reino de Marrocos. Uma alternativa que propomos, sendo a União Europeia (UE) um membro observador da ONU, seria o pedido de um parecer ao TIJ sobre esta mesma matéria, à semelhança da possibilidade concedida à Autoridade Palestiniana de fazer uma queixa no TIJ, aquando da mudança de local da embaixada dos E.U.A. para Jerusalém.[22]

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[1] A Frente Popular para a Libertação de Saguia-el-hamra e Rio de Oro (Frente Polisário) recorreu contra a Decisão (UE) 2018/146 do Conselho, de 22 de Janeiro de 2018, relativo à celebração, em nome da União Europeia, do Acordo Euro-Mediterrânico relativo aos serviços aéreos entre a Comunidade Europeia e os seus Estados-Membros, por um lado, e o Reino de Marrocos, por outro.

[2] Despacho do Tribunal Geral (Quinta Secção) de 30 de Novembro de 2018. Os pontos 27 e 33 possibilitam aferir a posição que invocamos: «27 (…) En effet, l’inclusion du territoire du Sahara occidental dans la notion de « territoire du Maroc » enfreindrait certaines règles de droit international général applicables dans les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, à savoir le principe d’autodétermination, rappelé à l’article 1er de la charte des Nations unies, et le principe de l’effet relatif des traités, dont l’article 34 de la convention de Vienne sur le droit des traités, conclue à Vienne le 23 mai 1969.

33 En particulier, d’une part, il serait contraire aux règles de droit international visées au point 27 de la présente ordonnance, que l’Union doit respecter et qui s’appliquent mutatis mutandis en l’occurrence, d’interpréter le champ d’application de l’accord relatif aux services aériens comme incluant le territoire du Sahara occidental au titre de région relevant de la souveraineté du Royaume du Maroc. En conséquence, l’Union ne saurait valablement partager une intention du Royaume du Maroc d’inclure, à un tel titre, le territoire en question dans le champ d’application dudit accord (voir, en ce sens, arrêt du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK, C-266/16, EU:C:2018:118, point 71). »

[3] Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 21/12/2016, Conselho da União Europeia/Frente Popular para a Libertação de Saguia-el-hamra e Rio de Oro (Frente Polisário), Comissão Europeia, Processo C-104/16, ECLI:EU:C:2016:973

[4] Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 27/02/18, Western Sahara Campaign UK/Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs e Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, Processo C-266/16, ECLI:EU:C:2018:118

[5] Despacho do Tribunal Geral (Quinta Secção alargada) de 19/07/2018, Frente Popular para a Libertação de Saguia el Hamra e Rio de Oro (Frente Polisário)/Conselho da União Europeia, Processo T-180/14, ECLI:EU:T:2018:496

[6] KARIMA BENABDALLAH, “The Position of the European Union on the Western Sahara Conflict”, in Journal of Contemporary European Studies, Vol. 17, Issue 3: Europe and North Africa: A Multi-Faceted Relationship, Routledge: Taylor & Francis Group, 2009, pp. 417-435 (p. 418-419). Disponível em: https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/14782800903339362. À época, a Assembleia Geral das Nações Unidas pedira ao Estado Espanhol que tomasse as diligências necessárias a assegurar um processo de descolonização que assegurasse o direito à autodeterminação da população indígena. Contudo, assim não se sucedeu, tendo-se intentado a criação de um território ultramarino.

[7] Dados actualizados referentes ao Sahara Ocidental, providenciados pela Organização das Nações Unidas. Disponível em: http://www.un.org/en/decolonization/pdf/Western-Sahara2017.pdf

[8] Direito consagrado no Art. 2.º da Resolução 1514 (XV) de 14 de Dezembro de 1960. Disponível em: http://www.un.org/en/decolonization/declaration.shtml

[9] Western Sahara, Tribunal Internacional de Justiça, Opinião Consultiva, 1975, 12, parágrafo 162. Disponível em: Disponível em: https://www.icj-cij.org/files/case-related/61/061-19751016-ADV-01-00-EN.pdf

[10] Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas 380 (1975) de 6 de Novembro de 1975. Apela à retirada imediata da população Marroquina deslocada às ordens do Rei de Marrocos. Disponível em: http://unscr.com/en/resolutions/380

[11] Resolução da Assembleia Geral da Nações Unidas 34/37, de 21 de Novembro de 1979. Disponível em: http://www.un.org/documents/ga/res/34/a34res37.pdf

[12] EDUARDO CORREIA BAPTISTA, Direito Internacional Público, Vol. II, Sujeito e Responsabilidade, Almedina, 2004, (p. 22)

[13] Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas 3292 (XXIX), de 13 de Dezembro de 1974

[14] EDUARDO CORREIA BAPTISTA, Direito Internacional Público, Vol. II, Sujeito e Responsabilidade, Almedina, 2004, (p. 29)

[15] YUVAL SHANY, Regulating Jurisdictional Relations between National and International Courts, Oxford, 2007 (p. 261) Judicial comity can “create a framework for jurisdictional interaction that will enable courts and tribunals to apply rules originating in other judicial institutions. This, in turn, will encourage cross-fertilization and may result in increased legitimacy of international judgments (through utilizing the authority of other international courts and tribunals) and in the application of the ‘best available’ rule, reflecting not merely the narrow interests of the parties and the law-applying regime at hand but also those of the international community at large”

[16] ELISA D’ALTERIO, “From Judicial comity to legal comity: A judicial solution to global disaster?”, in International Journal of Constitutional Law, December 2011, Oxford University Press and New York University School of Law, 2011, pp. 394-424 (p. 394-396). «Multifarious definitions and different practices are associated with the notion of “judicial comity. (…) The use of terms such as “judicial comity” is, in fact, attributable to a more gen­eral trend, or fashion, of resorting to abstract concepts to describe sets of practices or institutions very different from one another (compare the widespread and mislead­ing use of other definitions such as “judicial dialogue,” “judicial cosmopolitanism,” “global federalism of judges,” and the like). This tendency is, indeed, questionable, since it does not allow an in-depth examination of the true nature of certain legal phe­nomena. In this sense, these labels are only chimeras. Furthermore, the very notion of judicial comity cannot be analyzed separately, but only in relation to the properties of global legal space. In this space, judicial systems “meet and clash,” generating “movements” that are difficult to classify and regulate.»

[17] YUVAL SHANY, Regulating Jurisdictional Relations between National and International Courts, Oxford, 2007 (p. 260)

[18] NIKOLAOS LAVRANOS, “The Solange-Method as a Tool for Regulating Competing Jurisdictions among International Courts and Tribunals”, in Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review, Vol. 30, Loyola Marymount University and Loyola Law School, pp. 275-334 (316-317)

[19] Idem, p. 327

[20] Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção), de 30/05/2006, Comissão das Comunidades Europeias contra Irlanda, Processo C-459/03, ECLI:EU:C:2006:345. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62003CJ0459

[21] Idem, p. 329

[22] The State of Palestine institutes proceedings against the United States of America, Tribunal Internacional de Justiça, Comunicado de Imprensa. Disponível em: https://www.icj-cij.org/files/case-related/176/176-20180928-PRE-01-00-EN.pdf

Competência, acordos internacionais e o referendo nacional

Competência, acordos internacionais e o referendo nacional

Tiago Coluna – nº 26241 – Direito Internacional Público II – 4º Ano Subturma 8

O refendo nacional dos acordos internacionais é um tema que serve muito bem de exemplo para a discussão relativa às matérias em que a União Europeia e os Estados-Membros podem, com exclusividade ou de forma partilhada, legislar.

A competência exclusiva para legislar que compete à União Europeia terá que se encontrar prevista nos Tratados para ser aplicada como tal. O artigo 2º/1, do Tratado do Funcionamento da União Europeia (TFUE) é claro quanto às situações de competência exclusiva da União Europeia: caberá à União o poder de legislar e adotar atos juridicamente vinculativos. Aos Estados-Membros caberá a execução dos atos da União Europeia.

Mas os Estados-Membros podem também legislar, estando essa capacidade prevista em dois casos: quanto a União Europeia os autorize (artigo 2º/1/parte final, TFUE) ou quando os Tratados atribuam a competência partilhada entre a União Europeia e os próprios Estados-Membros, em relação a certas matérias não integradas no âmbito da competência exclusiva. (nº2).

Porém, neste último caso, houve uma preocupação do legislador comunitário, no sentido, e seguindo o entendimento do artigo 2º/2, TFUE, em que não fossem emitidas normas quer da União Europeia quer dos Estados-Membros, em simultâneo e sobre a mesma matéria. Embora partilhada, a competência dos Estados-Membros encontra-se suspensa quando a União Europeia esteja a exercer essa competência ou quando a própria União Europeia tenha deixado de a exercer. Esta relação de subsidiariedade é compreensível à luz do primado do Direito da União Europeia, dado que não era justificável que existisse uma derrogação da vontade e da legislação europeia pelos atos emanados dos órgãos dos Estados-Membros, sem prejuízo das diretivas e da sua carência de desenvolvimento, através da legislação de cada país, de forma a cumprir o objetivo geral que se encontram estabelecidos nestes atos legislativos.

É no artigo 3º, do TFUE, que está prevista a competência exclusiva da União Europeia. No número 2 do artigo referido, o Tratado atribui à União a competência exclusiva para celebrar acordos internacionais, de acordo com o que está previsto nos atos legislativos europeus.

No artigo seguinte – artigo 4º/ 1 e 2, do TFUE – a competência partilhada é determinada por exclusão do artigo 3º e 6º.

Quanto ao referendo, na ordem jurídica portuguesa, a Constituição da República Portuguesa (CRP) refere que, nos termos do artigo 115º/3, o objeto da pronúncia direta dos cidadãos terão de ter questões de relevância nacional e que essas questões sejam matérias das competências da Assembleia da República e do Governo e, ainda se acrescenta, que se trata de uma faculdade do poder político em consultar os cidadãos.

Na Constituição da República Portuguesa do professor Gomes Canotilho e do professor Vital Moreira, defende-se que “objeto do referendo não pode ser diretamente a aprovação do articulado de um projeto de lei ou de um tratado negociado e/ou ajustado. O referendo não pode ser chamado a confirmar ou infirmar as deliberações dos órgãos representativos. Mas podem ser objeto de referendo uma ou mais das soluções eventualmente contidas em projeto de lei ou de tratado, ficando sempre reservado para os órgãos competentes a correspondente aprovação, caso o referendo seja afirmativo. É evidente que, na discussão de um projeto de lei ou de aprovação de um tratado, pode emergir uma proposta de referendo, suspendendo-se a aprovação da lei ou do tratado até ao referendo” [1].

Temos como exemplo matérias a que se referem o artigo 191º e o artigo 209, do TFUE, e com especial relevo o artigo 21, Tratado da União Europeia (TUE), em que há a possibilidade de, sem prejuízo de ser a União Europeia em celebrar os acordos, existir uma intervenção ativa da parte dos Estados-Membros nas negociações numa lógica de cooperação e até mesmo celebrar acordos internacionais, nos termos do artigo 209º, do TFUE. O nº 2 do artigo 216 vem clarificar que os acordos celebrados pela União Europeia vincularão as instituições da União Europeia e os Estados-Membros, o que nos permite concluir que o inverso não acontece em relação aos acordos celebrados pelos Estados-Membros.

Deste modo, podemos concluir que a CRP não prescinde de um dos mais relevante instrumentos de participação dos cidadãos nas grandes decisões do país e que, sem prejuízo do primado do direito europeu face ao direito interno, a consulta dos cidadãos face aos tratados, seguindo os trâmites exigidos pela Constituição e com respeito ao TFUE e ao TUE, o referendo, dependendo da questão suscitada, poderá ser um obstáculo à aplicação dos tratados.

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[1] Constituição da República Portuguesa Anotada, Gomes Canotilho e Vital Moreira, pág. 531 e seguintes, Coimbra Editora, 4ª Edição

União Europeia: Dimensão interna da luta contra o terrorismo

União Europeia: Dimensão interna da luta contra o terrorismo

Catarina Filipa Ribeiro Serra, aluno nº 28015

 Subturma 8, 4º ano Dia

“Compromisso estratégico da União Europeia:

Combater o terrorismo em todo o mundo, no pleno respeito pelos direitos humanos, e tornar a Europa mais segura, para que os cidadãos possam viver num espaço de liberdade, segurança e justiça.”[1]

Resumo: O terrorismo é um problema atual, encontrando-se no centro das atenções e discussões, causando grande preocupação aos Estados. Nesta medida, revela-se para a União Europeia (UE), bem como para os seus Estados-Membros, um obstáculo a superar. Com o presente post, temos por objetivo chegar ao entendimento, de que forma é que a UE, procura lutar contra esta ameaça iminente à segurança. Apesar de conscientes de que a sua atuação se manifesta no plano interno e externo, pelo facto de o terrorismo se revelar uma ameaça além das fronteiras europeias, apenas nos dedicaremos ao plano interno.

Palavras-Chave: UE; Terrorismo; Prevenir; Proteger; Perseguir; Responder[2]; Medidas.

Sumário: I. Definição de Terrorismo; II. Ataques terroristas na EU; III. Estratégia da luta contra o terrorismo: Quatro Pilares; III.A) Primeiro Pilar: Prevenção; III.B) Segundo Pilar: Proteção; III.C) Terceiro Pilar: Perseguir; III.D) Quarto Pilar: Responder; IV. Antiterrorismo: Medidas Internas; Conclusão.

I.              Definição de Terrorismo

        Como refere ANA MARIA GUERRA MARTINS, não existe uma definição internacional comum, relativamente ao conceito de terrorismo. Existindo, porém, diversos documentos oficiais, que são imprescindíveis para nos elucidar acerca desta prática [3]. Todavia, refere que “o terrorismo abrange atos de violência, com objetivos políticos ou ideológicos, atos esses que atingem civis”[4].

   Também a Assembleia Geral das Nações Unidas, mediante a adoção da Declaração sobre Medidas para Eliminar o Terrorismo Internacional, por meio da Resolução 46/60, no ano de 1994, procurou definir terrorismo[5]. Na referida resolução[6] pode ler-se que esta atuação se caracteriza por se tratar de “atos criminosos que pretende provocar um estado de terror no público em geral ou num grupo de pessoas ou em certas pessoas com fins políticos, sendo injustificáveis em qualquer circunstância, independentemente das considerações de ordem política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa ou de qualquer outra natureza que possa ser invocada para justifica-los”[7].

        Na consulta do site do Conselho, somos confrontados com a declaração de que “o terrorismo ameaça a nossa segurança, os valores das nossas sociedades democráticas e os direitos e liberdades dos cidadãos”[8].

        Já no site da Comissão Europeia, faz-se a alusão a esta prática que atenta contra os Direitos Humanos, como se tratando de uma “ameaça que não reconhece fronteiras e pode afetar estados e povos, independentemente da sua localização geográfica. (…). Indivíduos e grupos organizados, que acreditam que podem impor a sua política através do terror, representando uma séria ameaça aos valores democráticos da nossa sociedade e aos direitos e liberdades dos nossos cidadãos, especialmente por atacar indiscriminadamente pessoas inocentes”[9].

   Cumpre ainda acrescentar, que também o artigo 83º, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), ao elencar o terrorismo, quando confere ao Parlamento Europeu e ao Conselho competência para a adoção de regras mínimas. Acaba por defini-lo como “infrações penais e (…) sanções em domínios de criminalidade particularmente grave com dimensão transfronteiriça que resulte da natureza ou das incidências dessas infrações, ou ainda da especial necessidade de as combater, assente em bases comuns”[10]

II.                Ataques terroristas na UE

      Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001, ocorridos nos Estados Unidos da América, trouxeram para a cena internacional, o acentuar da preocupação com a ameaça terrorista. Após este ataque, eventos posteriores vieram confirmar a proliferação de atuações de índole semelhante.

     Para a União, o toque de alerta, fez-se ouvir quando, a 11 de março de 2004, Madrid sofre um ataque bombista. Este trata-se do primeiro atentado em território europeu. Nesta medida, deixa de ser um problema apenas externo, mas também interno.

     Através da consulta do site do Parlamento Europeu, somos confrontados com os números atuais de vítimas resultantes de ataques recentes, ocorridos na UE. Deste modo, conseguimos apurar que em 2015, verificaram-se a perda de 150[11] vidas humanas, fruto destes ataques. No ano seguinte, ocorreram 13 ataques resultando na morte de 135 pessoas[12].Em 2017, o número de vítimas mortais correspondeu a 62[13], na sequência de 33 ataques jhiadistas.

      No relatório da Europol sobre a situação e tendências do terrorismo para o ano de 2018 (TE-SAT 2018), surge a menção de que, no ano de 2017, “ embora a maioria dos Estados-Membros tenha informado que não sofreu quaisquer ataques terroristas durante o período em análise, o sofrimento humano e a ameaça de ataques continua alta”[14].

     Perante estas informações, podemos tirar a conclusão de que apesar do número de ameaças ter aumentado significativamente as fatalidades tem vindo a reduzir. Isto pode significar que os ataques são detetados mais cedo e que as medidas então adotadas têm sortido um efeito positivo.  

III.             Estratégia da luta contra o terrorismo: Quatro Pilares

     Motivado pelo atentado de Madrid, supra referido, o Conselho adota uma estratégia antiterrorista para a União[15], no ano de 2005, alicerçando-se em quatro pilares: prevenção, proteção, perseguição e resposta.[16] Na mesma, é reconhecido a importância da UE cooperar com países terceiros e instituições internacionais.

    Por conseguinte, analisaremos de forma sucinta cada um, dos quatro pilares, em que assenta esta estratégia.

III.A) Primeiro Pilar: Prevenção

      Um dos fulcrais objetivos da União prende-se com o combate à radicalização e recrutamento de terroristas[17]. Por conseguinte, tem por intuito identificar os métodos utilizados pelos terroristas, que levam à adesão destas realidades.

      Em 2008, o Conselho adota, uma estratégia da UE de combate à radicalização e ao recrutamento para o terrorismo[18]. Todavia a mesma acaba por ser atualizada em 2014, tendo em linha de conta, como alude ANA MARIA GUERRA MARTINS, “as novas tendências, como fenómeno dos terroristas solitários e dos combatentes estrangeiros ou a crescente utilização das redes sociais pelos terroristas”[19].  

       Na consulta do site EUR-LEX, relativamente a este pilar, encontramos alguns exemplos de medidas em curso, no plano interno, tais como a Recomendação sobre o combate aos conteúdos ilegais em linha.[20] A mesma sustenta o Forúm da UE para a Internet, que tem demonstrado um progresso significativo, auxiliando na prevenção de propagandas e incentivos às práticas terroristas, que possam surgir na Internet.

   

III.B) Segundo Pilar: Proteção

      Enquanto segundo pilar estratégico, a proteção, tem por primordial objetivo a proteção dos cidadãos, visando a redução significativa da vulnerabilidade a que estes se encontram expostos. Por conseguinte, tem por finalidade melhorar “a segurança das fronteiras, dos transportes e das infra-estruturas essenciais”[21].

       Para prosseguir, o objetivo deste pilar, a 21 de abril de 2016, o Conselho adota a diretiva que veio regulamentar a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR)[22].A diretiva em causa tem como fim fazer com que as “ transportadoras aéreas serão obrigadas a fornecer às autoridades dos Estados-Membros os dados PNR dos voos com destino à UE ou provenientes da UE. (…) Também, mas não obrigará, os Estados-Membros a recolher os dados PNR relativos a determinados voos internos da UE. Contudo, tendo em conta a situação atual em matéria de segurança na Europa, todos os Estados-Membros declararam que, até à data de transposição da diretiva, farão pleno uso da possibilidade de incluir igualmente determinados voos internos da UE conforme previsto no artigo 2.º.”[23].

       Neste domínio, encontra-se ainda em curso, o Plano de ação para apoiar a proteção dos espaços públicos. Com o mesmo, a União pretende aumentar os esforços, dos seus Estados-Membros, para a proteção e consequente diminuição da indefensabilidade dos espaços públicos[24].

III.C) Terceiro Pilar: Perseguição

         O terceiro pilar desta estratégia é a perseguição, dos terroristas, tendo finalidade o melhoramento da cooperação e troca de informação entre as autoridades policiais e judiciais. Visa também a privação dos terroristas, dos meios para se comunicarem, bem como pretende o combate ao financiamento do terrorismo[25].

        Tendo em vista a persecução destes objetivos, em maio de 2015, o Conselho e o Parlamento Europeu adotam novas medidas para impossibilitar o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo. Através da Diretiva 2015/849[26].

        Em 2016, é publicada a proposta, pela Comissão, da alteração da Quinta Diretiva de Branqueamento de Capitais. Posteriormente, sobre esta matéria, Conselho e Parlamento chegam a entendimento quanto ao conteúdo da mesma. Sendo que a 14 de maio de 2018, a diretiva é adotada pelo Conselho, após anterior aprovação do Parlamento[27].

    Com a consulta do site do Conselho, é possível apurar que a 11 de outubro de 2018, uma nova diretiva, com o mesmo objeto. A mesma vem servir de complemento à anterior referida.

       

III.D) Quarto Pilar: Responder

            Como quarto e último pilar, nesta estratégia antiterrorista da UE, encontramos a resposta. Por intermédio da mesma, têm-se por objetivo a gestão, minimização e preparação de uma estratégia, tendo em vista, a capacidade de gerir uma situação pós-atentado.

           Desta forma, segundo a informação disponível no site EUR-Lex[28] e no do Conselho[29], nos últimos anos, a União têm adotado medidas tais como a revisão da sua legislação em matéria de proteção civil e do Mecanismo de UE de Coordenação em Situações de Emergência e crise.

IV.             Antiterrorismo: Medidas Internas

       A União tem feito esforços significativos para combater esta ameaça iminente aos Direitos Humanos. Por conseguinte, além de estabelecer os seus quatro pilares de atuação antiterrorismo, tem vindo a procurar reforçar a sua segurança interna. Deste modo, no presente ponto destacarei, mais algumas medidas adotadas pela União, neste domínio.

v Controlos reforçados nas fronteiras externas[30]: Em 2017, o Conselho adota um regulamente que vem trazer alterações ao Código das Fronteiras Schengen. Esta modificação, demonstra-se uma tentativa da UE de reforçar o controlo nas fronteiras externas. A mesma mudança, tem por consequência levar a que os Estados-Membros, consigam controlar todas as pessoas que atravessam as fronteiras. Podendo assim detetar mais facilmente possíveis ameaças.

v Diretiva relativa ao controlo da aquisição das armas de fogo[31]: No ano de 2017, o Conselho adotou a referida diretiva, quem vem rever e complementar a já existe diretiva 91/477 CEE.

Como define Caramelo Abela, à data da nova diretiva, Ministro de Malta dos Assuntos Internos esta nova diretiva “prevê controlos mais rigorosos sobre a aquisição e posse de armas de fogo, em particular para que canais legítimos e regulamentações para a aquisição e posse de armas de fogo não sejam abusadas por grupos criminosos ou terroristas. A diretiva é, portanto, um importante passo em frente, particularmente porque equilibra as preocupações de segurança com a necessidade de preservar atividades legítimas.”[32]

v Novo Comissário para a União da Segurança: No seu discurso acerca da União, o Presidente da Comissão, Jean Claude Juncker, nomeia um comissário para a União da Segurança, em 2017, para reforçar o apoio à segurança[33].

O nome escolhido foi Julian King, que veio afirmar que “Não existe infelizmente um risco zero em matéria de terrorismo, mas continuamos a trabalhar no intuito de reduzir o espaço de manobra dos terroristas(…). Visto que a tática terrorista mudou, estamos a intensificar o apoio aos Estados-Membros para que possam fazer face a estas ameaças”[34].

Conclusão

     O terrorismo revela-se um problema atual, sendo imperativo a união dos estados para tentar fazer face a este problema. No ceio da União a luta revela-se de um ponto de vista interno e externo.

      Com o presente post, preocupamo-nos em olhar para as medidas internas adotadas pela UE, para responder a este problema. Podemos assim concluir que um sem número de esforços têm sido feitos para reforçar a segurança interna.

     Todavia, todas as medidas adotadas não se afiguram suficientes. Tal como supra observado, o número de ameaças tem aumentado. Porém com os mecanismos, já existentes, têm-se conseguido detetar mais cedo os perigos. Por conseguinte, têm diminuído o número de vítimas mortas.

      A cooperação entre os Estados-Membros é necessária, para se poder alcançar uma almejada paz interna.

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[1] Citação do compromisso assumido pela União Europeia, no âmbito da sua estratégia antiterrorista. In site do Conselho: https://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=PT&f=ST%2014469%202005%20REV%204. Consultado a  9/12/208.

[2] Em itálico, encontram-se os quatro pilares nos quais a UE sustenta a sua estratégia de combate ao terrorismo

[3] Ana Maria Guerra Martins, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pág. 416

[4] Ana Maria Guerra Martins, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pág. 416

[5] Informação retirada do site da ONU: https://nacoesunidas.org/acao/terrorismo/. Consultado a 9/12/2018

[6] Resolução 46/60 : http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/49/60. Consultado a 9/12/2018.

[7] Citação in site da ONU: https://nacoesunidas.org/acao/terrorismo/

[8] Definição in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/. Consultado a 9/12/2018

[9] Definição in site da Comissão Europeia: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/crisis-and-terrorism_en. Consultado a 9/12/2018.

[10] Redação do artigo 83º, nº1 do TFUE

[11]Dados disponíveis in site Parlamento Europeu: http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/priorities/terrorismo/20180703STO07125/terrorismo-na-ue-ataques-mortes-e-detencoes. Consultado a 9/12/2018

[12]Dados disponíveis in site Parlamento Europeu: http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/priorities/terrorismo/20180703STO07125/terrorismo-na-ue-ataques-mortes-e-detencoes. Consultado a 9/12/2018

[13]Dados disponíveis in site Parlamento Europeu: http://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/priorities/terrorismo/20180703STO07125/terrorismo-na-ue-ataques-mortes-e-detencoes. Consultado a 9/12/2018

[14]TE-SAT 2018 in site: https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/european-union-terrorism-situation-and-trend-report-2018-tesat-2018. Consultado a 9/12/2018

[15] Designada como Estratégia para o Combate à Radicalização e ao Recrutamento para o Terrorismo

[16] Segundo refere a Professora ANA MARIA GUERRA MARTINS in Ana Maria Guerra Martins, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pág.418

[17] Informação in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/eu-strategy/. Consultado a 10/12/2018

[18] Designação utilizada in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/eu-strategy/. Consultado a 10/12/2018

[19] Segundo refere a Professora ANA MARIA GUERRA MARTINS in Ana Maria Guerra Martins, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pág.418

[20] Informação in site EUR-LEX: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM:l33275. Consultado a 10/12/2018

[21]Citação in site da Comissão Europeia: ttps://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=PT&f=ST%2014469%202005%20REV%204. Consultado a 10/12/2018

[22] Informação in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/04/21/council-adopts-eu-pnr-directive/. Consultado a 10/12/2018

[23] Citação in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/04/21/council-adopts-eu-pnr-directive/ . Consulta 11/12/2018

[24] Informação in Plano de ação para apoiar a proteção dos espaços públicos. Disponível: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex:52017DC0612. Consultado a 11/12/2018

[25] Informação in EUR-LEX: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM:l33275. Consultado a 11/12/2018

[26] Informação in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/fight-against-terrorist-financing/. Consultado a 11/12/2018

[27]Informações in site do Conselho: ttps://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/fight-against-terrorist-financing . Consultado a 11/12/2018

[28] Informação in site EUR-LEX: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM:l33275. Consultado a 11/12/2018

[29] Expressão in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/. Consultado a 11/12/2018

[30] Regulamento UE 2017/458 , de 15 de março de 2015, do Parlamento e do Conselho

[31] Diretiva UE 2017/853 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de maio de 2017

[32]Citação in site do Conselho: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/04/25/control-acquisition-possession-weapons/. Consultado a 11/12/2018

[33] Informação in Comunicado de Imprensa, 18 de outubro de 2017: file:///C:/Users/Asus/Downloads/IP-17-3947_PT.pdf

[34] Informação in Comunicado de Imprensa, 18 de outubro de 2017: file:///C:/Users/Asus/Downloads/IP-17-3947_PT.pdf