Direito Internacional Público II - Subturma 8 2018/2019: O contributo do Tratado de Nice para a ação externa da União

João Rocha (*)

O contributo do Tratado de Nice para a ação externa da União

Introdução

Este trabalho tem como objetivo ajudar na compreensão de quais foram as principais alterações que o Tratado de Nice introduziu na União Europeia, perceber quais as reformas que foram realizadas e quais as finalidades deste Tratado, tentando enunciar igualmente qual o impacto que teve na personalidade jurídica internacional da União, o que se repercute igualmente na ação externa da mesma.

Este trabalho tem como finalidade tentar perceber se este Tratado trouxe algo de novo, quais as alterações e a que níveis, se profundas ou superficiais e ainda compreender se foi um trabalho acabado ou se pelo contrário foi um Tratado que ficou inacabado.

São estas as várias questões que irão ser abordadas, verificando as alterações mais profundas e qual o impacto que isso poderá ter tido na ação externa da União Europeia.

Enquadramento

O Tratado de Nice sucedeu ao Tratado de Amesterdão e surgiu dada a necessidade de acordos em matéria de acordos comerciais e em matéria de transportes. Mas não só a necessidade de tratar de todas estas matérias, bem como tendo a finalidade de proceder à reforma das instituições de forma a que a União Europeia pudesse continuar a funcionar de forma eficaz após o seu alargamento com a adesão de mais países.

O Tratado de Nice nasceu em consequência da Conferência Intergovernamental de 2000 sobre a Reforma institucional, tendo esta conferência o propósito de proceder à revisão do Tratado da União Europeia tendo em vista o alargamento da própria União Europeia com a adesão de vários Estados.

A realização da Conferência Intergovernamental teve como objetivo lidar com assuntos que os Estados-Membros não conseguiram resolver quando foi concluído o Tratado de Amesterdão, mas que esses Estados-Membros tinham plena consciência que seriam questões de elevada importância e que teriam de ser negociadas todas as questões relativas às transformações institucionais, tendo em vista o alargamento da União Europeia.

Nas Conferências Intergovernamentais de Maastricht e Amesterdão foram discutidas questões institucionais mas que não foram resolvidas de forma satisfatória, tais como, a dimensão e composição da Comissão, a ponderação dos votos no Conselho, entre outras questões e, portanto, foi na Conferência Intergovernamental que se passou a analisar e a deliberar sobre todas as questões.

O Tratado de Nice foi assinado em 26 de Fevereiro de 2001 e entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 2003. Este Tratado surge, portanto, como uma necessidade de preparar parcialmente a União Europeia para os importantes alargamentos que viria a sofrer alguns anos depois com a inclusão de mais países.

Ainda antes do Tratado ser aprovado, foram as conclusões do Conselho Europeu de Helsínquia de 1999 que requeriam que a União Europeia estivesse em condições para acolher como novos Estados-Membros os países candidatos que estivessem preparados para aderir à União Europeia e, portanto, em 2004 aderiram vários países, tais como, Chipre, Eslováquia, Eslovénia, Estónia, Hungria, Letónia, Lituânia, Malta, Polónia e República Checa.

Como se verifica em 2004, a adesão à União Europeia foi largamente dos países do Leste.

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^{* João Rocha Nº26482}

Principais alterações com o Tratado de Nice

Relativamente à proteção dos Direitos Fundamentais, dado que no Tratado de Amesterdão já se tinha incluído a proteção de Direitos Fundamentais, mantendo-se no Tratado de Nice, mas com a diferença do Conselho, por votação de maioria de quatro quintos dos seus membros poder constatar a existência de risco de violação grave de Direitos Fundamentais, podendo assim dirigir recomendações apropriadas a esse Estado. Passa a ser possível decidir por maioria qualificada sobre a suspensão de direitos e por unanimidade a verificação de uma violação grave dos Direitos Fundamentais.

Este Tratado continuava a acentuar a necessidade de proteção dos Direitos Fundamentais, acompanhando os vários instrumentos e textos de direito internacional de proteção desses

Direitos, tais como, a Declaração Universal dos Direitos do Homem¹, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem², inclusive outros diplomas como a Carta das Nações

Unidas³, do Estatuto do Conselho da Europa⁴ e da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados⁵.

Portanto, o Tratado de Nice surge um pouco como uma ampliação ao Tratado de Amesterdão, definindo de forma efetiva sobre o incremento do voto por maioria qualificada no Conselho, sendo igualmente definidas as cooperações reforçadas.

Para além das alterações aos Tratados constitutivos, abarcou alterações aos Tratados constitutivos que não foram discutidos e tratados na Conferência Intergovernamental.

Os Estados-Membros acordaram entre si que seriam necessárias medidas de reforma do sistema judicial da Comunidade levando à convocação na Conferência Intergovernamental de um grupo especializado, composto por juristas que representavam os Estados e as instituições comunitárias, para que pudessem dar os seus pareceres sobre as questões.

Esse grupo especializado levou a cabo uma série de alterações que visaram o sistema judicial comunitário. Estas alterações disseram respeito ao sistema político, mas também ao sistema judicial, sendo que foi no sistema judicial onde as alterações foram mais profundas. As principais mudanças foram os “métodos para alterar a composição da Comissão e redefinição do sistema de votação do Conselho⁶”.

Na Conferência Intergovernamental foi abordado o sistema de votação no Conselho, a composição da Comissão e também os lugares no Parlamento Europeu, chegando-se à conclusão que o mais importante seria alterar o peso das decisões tomadas pelos Estados-Membros, algo que em nenhuma Conferência Intergovernamental foi abordado desde o Tratado de Roma.

Relativamente aos votos no Conselho, foram previstos dois métodos para definir a maioria qualificada: foi adotado um novo sistema de ponderação de votos ou a aplicação de uma dupla maioria com maioria de votos e população, tendo sido proposta pela Comissão e pelo Parlamento Europeu. No entanto, embora a proposta da Comissão e do Parlamento Europeu fizesse sentido, a Conferência Intergovernamental acabou por

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^{1 De 10 de Dezembro de 1948. Texto
oficial português publicado no Diário da
República, 1.ª série, de 9 de Março de 1978.}

^{2 De 4 de Novembro de 1950.
Aprovada, para ratificação, bem como protocolos adicionais n.ºs 1, 2, 3, 4 e 5,
pela Lei n.º 65/78, de 13 de Outubro. Texto oficial português segundo a versão
resultante do Protocolo n.º 11, aprovado, para ratificação, pela Resolução da
Assembleia da República n.º 21/97, de 3 de Maio de 1997.}

^{3 A Carta das Nações Unidas foi
assinada em São Francisco a 26 de Junho de 1945, no final da Conferência das
Nações Unidas} ^{sobre a Organização Internacional e entrou em vigor a 24 de Outubro de
1945.}

^{4 Assinado em Londres a 5 de Maio
de 1949. Publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 269, de 22 de
Novembro de 1978.}

^{5 De 23 de Maio de 1969. Texto
oficial português constante da Resolução n.º 67/2003, de 7 de Agosto, que o
aprova para ratificação.}

^{6 https://europa.eu/european-union/law/treaties_pt}

escolher o sistema de ponderação de votos.

Com estas medidas adotadas “O número de votos aumentou para todos os Estados-Membros, mas a proporção dos Estados-Membros mais populosos diminuiu: sendo anteriormente de 55% dos votos, caiu para 45% aquando da adesão dos 10 novos Estados-Membros e para 44,5% em 1 de janeiro de 2007. Esta diminuição conduziu à implementação da «rede de segurança» demográfica: um Estado-Membro pode pedir que se verifique se a maioria qualificada representa, pelo menos, 62% da população total da União. Se assim não for, a medida não será aprovada⁷”.

Relativamente à celebração de acordos internacionais nos domínios da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) e da Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal (CPJP), o Tratado da União Europeia, ao instituir a União Europeia estruturou-a em três pilares, albergando um pilar de integração que é composto pelas três comunidades (Comunidade Europeia (CE), Comunidade do Carvão e do Aço (CECA) e Euratom (energia nuclear) e mais dois pilares, sendo estes de cooperação, designadamente a PESC e a cooperação no domínio da Justiça e dos Assuntos Internos (CJAI).

No pilar de integração composto pelas três comunidades vigora uma lógica integracionista, sendo as decisões tomadas pelo Conselho de acordo com a maioria qualificada, existindo uma política comum a todos, tais como a política agrícola e a política comercial, existindo a adoção de atos, tais como, Regulamentos e Diretivas comunitárias.

Nos outros dois pilares (de cooperação), dá-se primazia ao método de cooperação, sendo adotada a regra da unanimidade na tomada de decisões.

Uma questão da maior importância, é saber se a União Europeia tem ou não personalidade jurídica.

O primeiro pilar não oferece dúvidas, pois as Comunidades que o compõem são dotadas de personalidade jurídica (artigo 281.º do Tratado da Comunidade Europeia (TCE)⁸) decorrendo do artigo 133.º do TCE.

Relativamente à União, a doutrina era unânime em considerar que não tinha personalidade jurídica, pois o Tratado da União Europeia nada dispunha, bem como não se conseguiria extrair das competências atribuídas.

Mas tudo isto muda com as alterações que foram introduzidas pelo Tratado de Amesterdão, no seu artigo J.14⁹ que passou a prever a possibilidade da União Europeia poder celebrar acordos internacionais em domínios da PESC e CPJP.

Interpretando este preceito e dado que a União Europeia poderia celebrar acordos internacionais, alguma doutrina passou a considerar que por esse facto acontecer, que a União Europeia seria dotada de personalidade jurídica.

Devo igualmente concordar com esta posição, pois um dos indícios mais importantes para que a União tenha personalidade jurídica reside no facto de poder celebrar acordos internacionais, ideia essa que é tida atualmente.

O Tratado de Nice vem alterar este paradigma, apenas em termos de votação, pois estabelece o princípio do paralelismo das regras de votação, não sendo sempre necessário a votação por unanimidade, sendo que podem ser adotadas votações por unanimidade ou por maioria qualificada, conforme o acordo verse sobre matérias cobertas pelo pilar PESC ou pelo pilar da CPJP.

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^{7
http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/4/o-tratado-de-nice-e-a-convencao-sobre-o-futuro-da-europa}

^{8 https://infoeuropa.eurocid.pt/files/web/documentos/ue/2002/2002_tratadoCE_compil.pdf}

^{9 https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_of_amsterdam_pt.pdf}

Esta é a ideia presente no artigo 133.º do TCE que nos diz: “Sem prejuízo do primeiro parágrafo do n.o 6, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu, pode alargar a aplicação dos n.os 1 a 4 às negociações e acordos internacionais que incidam na propriedade intelectual, na medida em que estes não estejam abrangidos pelo n.o 5.⁽¹⁰⁾”.

Este excerto estava integrado na política comercial comum, sendo um dos pontos mais importantes a tratar no Tratado de Nice. Portanto, já neste Tratado se tinha em atenção a PESC, relevando a relação externa com outras Comunidades, mas nunca descurando a segurança de todos os Estados-Membros, teria de ser feito um balanço de equilíbrios entre as várias relações externas, mas também relações internas.

O Tratado de Nice trouxe novidades a nível de cooperação reforçada, alargando o âmbito de aplicação deste mecanismo estendendo-se igualmente às matérias PESC, foi instituída a não oposição dos Estados-Membros à cooperação reforçada através do veto. Por outro lado, com esta cooperação o Conselho deverá dar início à cooperação reforçada quando num prazo razoável os seus objetivos não sejam atingidos de decisões através de procedimentos normais. Passou a ser estabelecido que para haver cooperação reforçada têm de estar envolvidos pelos menos oito Estados-Membros, alterando assim o paradigma, pois os oito Estados-Membros já não seriam a maioria a que antes se fazia referência.

Passam as despesas a ficar a cargo dos Estados-Membros que participem na cooperação reforçada, contudo com o limite estabelecido pelo Conselho que pode deliberar o contrário através da regra de votação por unanimidade.

No que toca às questões PESC, os Estados-Membros devem apresentar diretamente o pedido ao Conselho, sendo posteriormente o pedido enviado à Comissão para parecer. Este pedido é igualmente enviado ao Parlamento Europeu, não tendo este obrigatoriedade de dar o seu parecer.

No domínio da PESC são apenas objeto de cooperação reforçada as matérias que incidam sobre a execução de ações comuns, não sendo objeto de cooperação reforçada as estratégias comuns do Conselho Europeu.

Portanto, as inovações partiram pelo alargamento do pilar PESC a todos os outros pilares; ocorreu a comunitarização do pilar CPJP na sua totalidade; aboliu-se o poder de veto (com exceção do pilar PESC); simplificou-se a forma de adesão ao ato em sede de cooperação reforçada.

Alterações à Comissão

As alterações introduzidas pelo Tratado de Nice incidiram no problema da sua composição, ao seu modo de nomeação e aos poderes do seu Presidente.

Desde 2005 a Comissão passa a ter um comissário por Estado-Membro, deixando o princípio antecedente de que os países grandes poderiam indicar dois comissários, tendo como finalidade evitar o número muito elevado de membros, mas respeitando sempre a igualdade entre os Estados-Membros.

Tal como decorre do artigo 214.º do TCE, é ao Conselho que cabe a designação do Presidente da Comissão por maioria qualificada.

O Tratado de Nice conferiu ao Presidente da Comissão poderes¹¹ para atribuir competências aos comissários, cabendo ao Presidente a escolha dos vice-presidentes e qual o seu número.

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^{10 Artigo 133.º n.º 7 do TCE}

^{11 Artigo 217 TCE}

Parlamento Europeu

Foi estabelecido no artigo 189.º do TCE que “o número de deputados do Parlamento Europeu não será superior a setecentos e trinta e dois”. A distribuição destes 732 deputados é realizada na Declaração respeitante ao Alargamento da União Europeia incluída como Anexo ao Protocolo relativo ao Alargamento da União Europeia¹².

O Parlamento Europeu passou a ter poderes para interpor ações judiciais contra atos do Conselho e da Comissão com fundamento em violação do Tratado, em casos de desvio de poder e ainda pela observância de violação de formalidades essenciais.

O Parlamento Europeu viu os seus poderes legislativos aumentados, tendo de dar parecer favorável ao estabelecimento de cooperações reforçadas.

Surgiu igualmente, a obrigação de consultar o Parlamento Europeu nas situações em que o Conselho se pronuncie sobre a violação de Direitos Fundamentais que sejam exercidas em algum dos Estados-Membros.

Conselho

Relativamente aos votos tomados no Conselho, terá de se referir os critérios de voto antes e após a aprovação do Tratado de Nice, sendo que os Estados grandes recebiam 10 votos, o Luxemburgo por ser o país mais pequeno recebia 2 votos e os Estados médios, onde se encontrava Portugal, dispunham de 5 votos.

No caso dos votos no Conselho tomados por maioria qualificada, o intuito foi o não predomínio dos Estados grandes sobre os Estados pequenos, impedindo que os Estados grandes impusessem a sua vontade aos Estados pequenos.

Antes do Tratado de Nice, as deliberações por maioria qualificada exigiam 62 votos num total de 87, podendo ser bloqueada caso 3 Estados-Membros votassem contra.

Com o Tratado de Nice, as deliberações por maioria qualificada requerem 169 votos num total de 237, podendo ser bloqueada por 69 votos contra.

Com este exemplo, dá para perceber que os 4 países grandes¹³ (Alemanha, França, Itália e Reino Unido) nunca ficam vencidos, porque a sua população é de 68% e a percentagem necessária para aprovação é de 62%.

Com o Tratado de Nice permitiu-se o alargamento do voto por maioria qualificada, no entanto, em certos casos, tais como em questões de fiscalidade, de segurança social, de coesão social e de ambiente onde se reclamava a votação por maioria qualificada, continuou a vigorar o regime da votação por unanimidade.

Conclusão

Como se depreende do anteriormente exposto, o Tratado de Nice tratou de algumas questões importantes, mas nem sempre de forma satisfatória.

A questão da personalidade jurídica não ficou suficientemente clara, pois inclusive “As dúvidas acerca da existência, ou não, de personalidade jurídica internacional da União Europeia mantinham-se após Nice, pois continuava a não se responder à questão de saber se a capacidade para concluir convenções internacionais, no âmbito dos pilares, era da União ou dos seus Estados-Membros e se a União Europeia era responsável internacionalmente pelo incumprimento dessas convenções¹⁴”.

É de salientar o esforço tomado nos casos em que o Conselho delibera por maioria qualificada, no entanto, ficando aquém acerca de questões da maior importância como

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^{12 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:12002E&from=PT}

^{13 Artigo 205.º n.º 2 do TCE}

^{14 Ana Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia”, Almedina, 2018, p. 51.}

questões de fiscalidade, de segurança social, de coesão social e de ambiente tendo essas deliberações de ser tomadas por unanimidade.

Os poderes de ação externa da União com o Tratado de Nice foram melhorados face ao anterior Tratado (Tratado de Amesterdão), mas ainda assim insuficientes, dado que só “Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União adquiriu mais poderes no domínio da ação externa, pelo que o estatuto anterior revelou-se insuficiente para o exercício de todas as suas novas competências¹⁵”.

A falta de coerência e consistência da ação externa da União deveu-se à atuação de diferentes instituições em cada um dos pilares com a aprovação de diferentes instrumentos jurídicos e um diverso controlo judicial consoante as matérias em causa, o que gerou confusão a quem seriam atribuídas competências para regular determinada matéria, havendo quase que uma “imiscuidade” entre as diversas competências.

Tal como o Tratado de Amesterdão, o Tratado de Nice foi considerado incompleto, sendo agendada para 2004 uma reunião para serem debatidos determinados conteúdos(Declaração respeitante ao futuro da União)¹⁶, tais como, a delimitação de competências entre a União e os Estados-Membros, a simplificação dos Tratados e o papel dos Parlamentos nacionais no seio da União Europeia.

Mas nem tudo foi negativo, pois com o Tratado de Nice ocorreram relevantes atribuições externas da Comunidade Europeia, sendo que uma das mais importantes foi relativa à política comercial comum, sendo alargada a capacidade internacional da Comunidade, sendo ultrapassada a dificuldade de negociação e à conclusão de acordos comerciais sobre algumas matérias.

Uma das preocupações que a elaboração do Tratado de Nice tentou colmatar foi a de evitar a paralisia e os bloqueios nas negociações internacionais tendo em vista o alargamento da União.

Foi simplificado igualmente o procedimento de conclusão dos acordos internacionais (artigo 300.º do TCE).

Sendo assim, no domínio da política comercial o Tratado de Nice introduziu alterações relevantes que permitiram algum avanço contribuindo para uma maior eficácia da ação internacional.

No âmbito da PESC, a defesa europeia autonomizou-se, passando os acordos relativos à PESC a serem aprovados não por unanimidade, podendo em certos casos ser aprovados por maioria qualificada.

Para concluir e perante o exposto, o Tratado de Nice contribuiu para um melhoramento da ação externa da União, embora, hajam autores que definam que foi uma obra inacabada e que o próprio Tratado o reconhece dada a reunião de 2004 que foi feita para debate e aprovação de medidas, mas ainda assim, foi um grande passo dado no sentido de melhorar os procedimentos da União Europeia e da forma de simplificação dos processos.

São estes avanções que fazem com que se tenha noção que muito já foi feito, mas que há sempre muito para fazer.